? 張佳俊 | 北京大學(xué)法學(xué)院

（本文原發(fā)表于《美國研究》2021年第1期）

【導(dǎo)讀】行政主導(dǎo)型治理的興起，對現(xiàn)代法治模式影響深遠(yuǎn)。在其引發(fā)的諸多論爭中，司法-行政關(guān)系的重構(gòu)問題，頗有重新討論的必要。過去百余年，在“行政國家”這一新興治理模式的促動下，美國的司法-行政關(guān)系經(jīng)歷了重大變化，其結(jié)果之一是在美國行政法領(lǐng)域的司法審查中，法院越來越傾向于尊讓行政機(jī)構(gòu)。

從1984年“謝弗林案”到2013年“阿靈頓案”的數(shù)十年間，司法尊讓原則(Judicial Deference)獲得了非同以往的顯著發(fā)展。透過美國最高法院數(shù)十起典型判例可以發(fā)現(xiàn)，司法尊讓的規(guī)則體系逐漸成形，適用范圍不斷擴(kuò)大，以至于被視為一項基礎(chǔ)性甚至是準(zhǔn)憲法性的原則。

而這一原則塑造的背后，是美國司法回應(yīng)復(fù)雜的治理問題，于憲制變局之中探索切實(shí)可行的“機(jī)構(gòu)主義”(Institutionalism)進(jìn)路的一場“自我革命”。由此帶來的結(jié)果是，美國司法審查從“機(jī)構(gòu)角色”到“機(jī)構(gòu)能力”都發(fā)生了顯著變化，而司法權(quán)和行政權(quán)也在新的關(guān)系結(jié)構(gòu)中開辟出一條合作治理之路，最終的結(jié)果是美國行政法從“以法院為中心”轉(zhuǎn)向了“以行政為中”。

相對于過去一度流行于英美學(xué)界、且深刻影響中國司法實(shí)踐和理論研究的“法院中心論”而言，“行政中心論”的興起和司法尊讓哲學(xué)的發(fā)明，無疑是美國法治的一項重大變革。

審思這一變革，對于全面地而非片面地、辯證地而非選擇性地理解現(xiàn)代治理文明轉(zhuǎn)型，進(jìn)而探討國家治理現(xiàn)代化語境下中國司法與行政的關(guān)系建構(gòu)問題，具有一定的參考意義。

本文原發(fā)表于《美國研究》2021年第1期，轉(zhuǎn)自“法意讀書”，原標(biāo)題為《通往機(jī)構(gòu)主義：司法尊讓與美國司法-行政關(guān)系的重構(gòu)》，文章僅代表作者觀點(diǎn)，供諸君思考。

通往機(jī)構(gòu)主義：司法尊讓與美國司法-行政關(guān)系的重構(gòu)

晚近百年來，以規(guī)模龐大的行政機(jī)構(gòu)、細(xì)密復(fù)雜的行政規(guī)則、紛繁多樣的公共政策以及廣泛運(yùn)用的自由裁量為特征的公共行政之治，逐漸在現(xiàn)代風(fēng)險社會治理中占據(jù)了主要位置。環(huán)顧近世歐美各國，伴隨國家干預(yù)主義的滾滾洪流，如德國思想家哈貝馬斯所言，一種新的、與福利國家的正義觀相聯(lián)系的工具主義法律觀覆蓋和排擠并最終消解了自由主義法律觀，使得權(quán)力分立的古典憲制格局越來越難以維持。在此過程中，行政主導(dǎo)型治理模式后來居上，成為繼立法型治理、司法型治理之后，推動西方法治秩序重構(gòu)的核心變量，法治實(shí)踐由此呈現(xiàn)出“官僚化”或“政策化”的發(fā)展趨向。在中國，從傳統(tǒng)官僚政治向現(xiàn)代行政法治的治理轉(zhuǎn)型方興未艾，法治實(shí)踐的公共政策化趨勢同樣突出。面對全球治理文明的這一深刻變化，“如何把握行政與法之間的關(guān)系這一基本性的命題，在現(xiàn)代極有重新論證的必要?！?strong>作為行政與法的關(guān)系的重要維度之一，司法-行政關(guān)系的重構(gòu)，是各國國家治理普遍面臨的難題。本文以行政國家背景下美國司法尊讓原則的演變及其對司法-行政關(guān)系的塑造作用為分析樣本，試圖探尋對于這一普遍問題的具體回應(yīng)方式，以期為理解和構(gòu)想人類治理的變遷圖景提供新的論說。

在展開正式討論之前，有必要先就美國的行政國家問題作簡要說明。19世紀(jì)末以來，“行政國家”(administrative state)的崛起在事實(shí)上構(gòu)成了當(dāng)代“美國法律的重大內(nèi)情之一”?；乜疵绹鴼v史，進(jìn)步時代以后特別是羅斯福新政以來，伴隨福利國家和權(quán)利革命(Rights Revolution)的興起與蔓延，行政分支機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，行政治理得以全面擴(kuò)張，一個以立法授權(quán)為倚仗、民選總統(tǒng)為后盾、大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)和壟斷性的行政管制為特色的行政國家登上了歷史舞臺；而美國律法精英原本設(shè)想的以權(quán)力分立為基礎(chǔ)、司法控權(quán)為中心的“法律帝國”(Law Empire)圖景，則遭遇了行政國家擴(kuò)權(quán)實(shí)踐的重大挑戰(zhàn)。盡管美國司法審查在行政法上的適用范圍有所擴(kuò)展，隨著行政權(quán)力及其治理范圍的顯著增加，對行政機(jī)構(gòu)的司法控制也努力保持跟進(jìn)之勢；然而，以美國聯(lián)邦最高法院為例，它在司法能動和司法克制的兩極之間來回鐘擺，除了在私人權(quán)利領(lǐng)域保持相對積極的介入以外，“在大多數(shù)情況下，對那些在行政國家中日益重要的政府分支機(jī)構(gòu)，它已經(jīng)放棄了社會和經(jīng)濟(jì)層面的管控”，而對行政決策保持相當(dāng)高度的尊讓。這種司法尊讓行政的基本原則，在司法實(shí)踐中逐步確立，并在20世紀(jì)80年代后達(dá)到一個高峰。以至于近來有美國學(xué)者認(rèn)為，“基于法律人的正當(dāng)理由，法律已經(jīng)自愿放棄了帝國式的抱負(fù)。……法律的‘長弧’不斷地曲向于尊讓——一種對于行政國家的主動尊讓?！?/p>

(美國聯(lián)邦最高法院)

在此背景下，司法尊讓(Judicial Deference)成為英美學(xué)界特別是美國法學(xué)領(lǐng)域持續(xù)關(guān)心的一個重大問題。尤其在晚近數(shù)十年來，隨著司法尊讓實(shí)踐的顯著發(fā)展，美國學(xué)者不僅在總體上肯定了司法尊讓原則的制度性地位，而且對其所涉及的司法哲學(xué)、適用標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍、制度意義等問題都進(jìn)行了豐富的理論拓展。國內(nèi)學(xué)界也很早開始關(guān)注美國的司法尊讓問題，并且對司法尊讓原則的早期發(fā)展以及20世紀(jì)80年代的經(jīng)典判例——“謝弗林訴自然資源保護(hù)協(xié)會案”(Chevron U.S.A. Inc. v. Nat. Res. Def. Council, Inc.)——研究較多，但對這一判例之后數(shù)十年間美國司法尊讓原則的最新發(fā)展研究較少，這也是本文期待進(jìn)一步探究和補(bǔ)益之處。

▍美國司法尊讓原則的歷史淵源與最新發(fā)展

法律解釋一直是美國司法與行政權(quán)力博弈的核心場域。從本質(zhì)上說，誰有權(quán)解釋相關(guān)法律，誰就掌握了相關(guān)問題的主導(dǎo)權(quán)；而如何解釋法律，意味著如何劃分和行使權(quán)力。這正是分權(quán)憲制背景下司法審查的政治要旨所在。司法尊讓原則的形成，就源于一個長期困擾美國司法的法律解釋問題：行政部門或官員在執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)授權(quán)其實(shí)施的法律法規(guī)時，往往會酌情進(jìn)行自由裁量，對其中的概括條款或模糊表述做出自己的解釋，面對由此引發(fā)的行政訴訟案件，法院應(yīng)該采取何種審查方式? 是將行政解釋丟在一邊，由法官重新做出解釋? 還是保持克制，順從行政解釋?

追溯歷史可以發(fā)現(xiàn)，美國司法對于行政的尊讓，頗有歷史傳統(tǒng)。早在二百多年前“馬伯里訴麥迪遜案”(Marbury v. Madison)首次確立對行政行為的司法審查權(quán)時，美國聯(lián)邦最高法院大法官約翰·馬歇爾(John Marshall)就通過區(qū)分政治性的、涉及公共權(quán)的行政行為和法律性的、涉及私人權(quán)的行政行為，為尊讓行政機(jī)構(gòu)在公共治理中的自由裁量權(quán)留下了憲法余地。然而，這一余地卻長期處于規(guī)則空置狀態(tài)。在相當(dāng)長的時間里，伴隨司法審查權(quán)的擴(kuò)張，一種由法院主導(dǎo)解釋權(quán)，通過運(yùn)用傳統(tǒng)的司法解釋方法，基于法院自身裁斷而做出重新解釋的“獨(dú)審模式”(independent judgment model)備受推崇，但對于司法應(yīng)該在何種情境下、根據(jù)何種規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)給予行政多大程度的尊讓這一重要問題，卻一直沒能明確。例如在1944年的“斯基德摩訴斯威夫特公司案”(Skidmore v. Swift & Co.)中，聯(lián)邦最高法院就按照獨(dú)審模式，提出了斯基德摩尊讓原則(Skidmore Deference)，即：法官綜合分析多種因素，獨(dú)立判斷行政機(jī)構(gòu)的法律解釋是否合理且正當(dāng)，而行政機(jī)構(gòu)則被視為“專家證人”(expert witness)，其所提供的解釋雖有一定說服力卻不具有支配性，可以作為指引性的權(quán)重因素，但對法院不構(gòu)成拘束力。這種弱化尊讓、注重個案多因素考量的模式，并未形成穩(wěn)定成熟的解決機(jī)制，反而導(dǎo)致司法審查范圍不可預(yù)測，造成了相關(guān)行政訴訟數(shù)量龐大的局面。在此后40多年里，聯(lián)邦最高法院在對行政解釋應(yīng)予以高度尊讓(strong deference)還是低度尊讓(weak deference)的問題上，依然搖擺不定。

歷史在1984年發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折。隨著“謝弗林案”的宣判，聯(lián)邦最高法院一改過去審查行政解釋的做法，樹立起一種新的、由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要解釋責(zé)任的、法院對行政機(jī)構(gòu)基于合理理由的解釋予以認(rèn)可的“尊讓模式”(deferential model)。“謝弗林案”發(fā)生時，正值里根政府放松經(jīng)濟(jì)管制。當(dāng)時美國環(huán)境保護(hù)署(U.S. Environmental Protection Agency, EPA)對其負(fù)責(zé)實(shí)施的《清潔空氣法》(Clean Air Act)中的“污染源”一詞作了寬泛解釋，從而放松了對企業(yè)新建大型空氣污染源設(shè)施時本應(yīng)接受的嚴(yán)格的“新污染源審查”程序。此舉有利于增強(qiáng)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，但卻激起環(huán)保人士不滿， 由此引發(fā)了訴訟。整個案件的爭議焦點(diǎn)在于：環(huán)境保護(hù)署的解釋是否合理?聯(lián)邦最高法院支持了環(huán)境保護(hù)署的解釋，認(rèn)為國會在《清潔空氣法》中并未給出明確指示，而是授權(quán)環(huán)境保護(hù)署在其權(quán)限內(nèi)做出解釋，這本身是一項政策決定，應(yīng)由行政機(jī)構(gòu)而非法院去處理。除了斷案本身，更重要的是，法院還借此機(jī)會確立了里程碑式的“謝弗林尊讓原則”(Chevron Deference)。法院認(rèn)為，當(dāng)國會立法中存在含糊表述或規(guī)則空白時，就意味著對負(fù)責(zé)實(shí)施該法律的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行了授權(quán)，允許其制定立法性規(guī)則來解釋法條含義；這種立法性規(guī)則具有壓倒性分量，法院應(yīng)當(dāng)予以尊讓，除非它是專斷、反復(fù)無?；蛎黠@違法的。因此在審查時，法院遵循“兩步法框架”: 第一步先判斷國會本身對爭議法律條款有無明確清晰的表態(tài)，如有，則直接遵照國會意圖處理；如國會僅有概括性授權(quán)而無明確細(xì)致的規(guī)定，則進(jìn)行第二步，法院考察和判斷行政機(jī)構(gòu)對該條款所作的解釋能否被接受(permissible),即是否合理，而不是以自己的重新解釋取代行政機(jī)構(gòu)的合理解釋。

謝弗林尊讓原則的確立，被視為美國司法審查的“一個巨大進(jìn)步”, 對美國司法實(shí)踐產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。據(jù)美國哈佛大學(xué)法學(xué)院教授凱斯·R. 桑斯坦(Cass R. Sunstein)調(diào)查，從1984年到2005年1月28日，“謝弗林案”判決一共被援引了7233次，足見其影響力之大。晚近以來，美國聯(lián)邦法官們借助不同案例，前赴后繼地續(xù)造、改進(jìn)司法尊讓原則，并在大部分判例中都支持了行政機(jī)構(gòu)的解釋，從而使之成為一項基礎(chǔ)性甚至是準(zhǔn)憲法性質(zhì)(quasi-constitutional)的原則。在“謝弗林案”之后的30年里，司法尊讓原則已經(jīng)衍生出一個龐大的規(guī)則體系。本文按照行政解釋的性質(zhì)、行政機(jī)構(gòu)的解釋權(quán)限、司法尊讓原則適用步驟、司法尊讓原則優(yōu)先適用等四類問題，對這30余年美國司法尊讓原則的發(fā)展概況做了分類梳理（下表為筆者自制，說明：1984年至2013年期間，整個美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)中涉及司法尊讓問題的判例數(shù)不勝數(shù)，僅在聯(lián)邦最高法院層面，就不下百例。此處以最高法院較有代表性的50余個判例作為樣本，大體呈現(xiàn)出司法尊讓的發(fā)展框架和主要問題，但這不意味著此表覆蓋了司法尊讓問題的全貌）。

總的來看，這一規(guī)則體系的塑造過程主要以謝弗林尊讓原則為基礎(chǔ)，很大程度上改善了司法審查行政解釋時規(guī)則不定、標(biāo)準(zhǔn)不一的局面。但需要指出的是，謝弗林尊讓原則的確立并不意味著問題的終結(jié)。以往那種獨(dú)審模式及其相應(yīng)的斯基德摩尊讓原則，依然有適用之處；而聯(lián)邦最高法院及巡回法院在具體適用司法尊讓原則時，也依然存在來回?fù)u擺的現(xiàn)象。例如，聯(lián)邦最高法院在1997年的“奧爾訴羅賓斯案”(Auer v. Robbins)中，將法院尊讓的行政解釋類型，從正式的立法性規(guī)則擴(kuò)展到了未經(jīng)正式程序而出具的行政官員意見書，大大擴(kuò)展了謝弗林尊讓原則的適用范圍；但后來以2001年的“美國訴米德公司案”(United States v. Mead Corp.)為典型代表的一些案件，又對謝弗林尊讓原則的具體適用做了不同程度的限縮，進(jìn)而延伸出了所謂的“謝弗林零步”(Chevron Step Zero)問題，即：在適用謝弗林尊讓原則的兩步法之前，額外多出一步，由法院先裁定要不要適用該原則，而不是未經(jīng)裁定直接適用。這意味著美國司法尊讓原則的適用是富于彈性的，其發(fā)展也在原則的擴(kuò)張和限縮之間保持了一定的開放性和靈活性。

通過以上梳理可以發(fā)現(xiàn)，盡管司法尊讓的規(guī)則體系逐漸成形，但對于謝弗林尊讓原則是否適用于行政管轄權(quán)爭議這一重要問題，卻一直懸而未決。過去，聯(lián)邦最高法院曾在涉及行政管轄權(quán)的多個案例中對行政機(jī)構(gòu)予以尊讓，但對于行政機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)解釋與謝弗林尊讓原則之間的相關(guān)性問題，并未正式予以明確；而后，聯(lián)邦巡回法院層面的多個案例也涉及上述問題，不過給出的答案卻大相徑庭。總的來看，聯(lián)邦最高法院并未就此形成穩(wěn)定、統(tǒng)一的規(guī)則，這依然是困擾謝弗林尊讓原則適用的不確定因素之一。正因為如此，2013年聯(lián)邦最高法院審理的“阿靈頓市訴聯(lián)邦通信委員會案”(City of Arlington v. FCC), 被一些敏銳的美國學(xué)者認(rèn)為具有潛在的重大意義，因為該案直接涉及美國聯(lián)邦法院一個曠日持久的爭議：法官在適用謝弗林尊讓原則之前，是否必須先就國會有無授權(quán)行政機(jī)構(gòu)解釋特定法律爭議條款這一問題，單獨(dú)作出一個司法決定? 換句話說，這就是前文提及的“謝弗林零步”問題，或者說是“前謝弗林原則問題”(pre-Chevron question)。具體到本案則是：對于行政機(jī)構(gòu)做出的涉及自身管轄權(quán)的法律解釋，法院可否跳過“零步”問題而直接適用謝弗林尊讓原則，對行政機(jī)構(gòu)的解釋予以尊讓?在美國聯(lián)邦第五巡回法院就“阿靈頓案”做出判決之后，聯(lián)邦最高法院決定復(fù)審此案，有意對上述問題做出規(guī)則性的回應(yīng)。

（點(diǎn)擊上方圖片圖解6月新刊）

▍法院如何尊讓行政機(jī)構(gòu)：“阿靈頓案”與機(jī)構(gòu)主義進(jìn)路的浮現(xiàn)

(一)“阿靈頓案”：紓解司法尊讓原則的“零步”困擾

“阿靈頓案”源于美國《1934年通信法案》(Communication Act of 1934)第332(c)(7)(B)(ii)款“合理時限”表述的解釋之爭。按照法案規(guī)定，州和地方政府本應(yīng)在“合理時限”之內(nèi)審批處理運(yùn)營商的通信設(shè)施建設(shè)申請，但事實(shí)上，此類申請常被拖延。美國無線通信和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會便提請美國聯(lián)邦通信委員會對“合理時限”做出解釋，后者基于法案授權(quán)，通過正式宣告裁決(declaratory ruling)作了解釋，卻被阿靈頓市和圣安東尼奧市起訴至聯(lián)邦第五巡回法院。巡回法院適用謝弗林尊讓原則，支持聯(lián)邦通信委員會的解釋，理由在于：聯(lián)邦通信委員會的裁決已履行美國《行政程序法》(APA)第533條的“通告-評論”程序，符合正當(dāng)程序原則；聯(lián)邦通信委員會已獲得《通信法案》的概括授權(quán)，而“合理時限”表述模糊，恰好為其留出了行使權(quán)力的空間；聯(lián)邦通信委員會的裁決只設(shè)了上限時間表，并未超出法案對州和地方政府的責(zé)任要求，不存在《行政程序法》第706條的“專斷或反復(fù)無常”情形，因而具有合理性。2013年6月，聯(lián)邦最高法院在復(fù)審此案后做出維持原判的決定，明確指出“對于行政機(jī)構(gòu)就涉及其法定權(quán)力范圍(即其管轄權(quán))的法律條款模糊之處所做的解釋，法院必須適用謝弗林框架”。這意味著，對于行政管轄權(quán)解釋，聯(lián)邦最高法院確認(rèn)無須由法院通過重新審理來做出新的解釋，應(yīng)直接適用謝弗林尊讓模式。具體而言，以大法官安東寧·斯卡利亞(Antonin G. Scalia)為代表的多數(shù)意見、大法官史蒂芬·布雷耶(Stephen G. Breyer)的協(xié)同意見以及以大法官約翰·羅伯茨(John G. Roberts, Jr.)為代表的反對意見，主要圍繞行政管轄權(quán)解釋的性質(zhì)、國會立法意圖的判斷標(biāo)準(zhǔn)及方式、司法與行政的解釋權(quán)分配三個爭議的焦點(diǎn)而展開。

“阿靈頓案”的第一個爭議是行政機(jī)構(gòu)就其管轄權(quán)所作解釋的性質(zhì)區(qū)分問題。也就是說：要不要將行政解釋區(qū)分為“有管轄權(quán)的解釋”(jurisdictional interpretations)和“無管轄權(quán)的解釋”(nonjurisdictional interpretations)兩種類型，進(jìn)而先解決“謝弗林零步”問題，即法院先對聯(lián)邦通信委員會解釋的類型進(jìn)行審查定性，而不是直接適用謝弗林尊讓原則? 對此，三種意見都明確予以否定。斯卡利亞認(rèn)為，管轄權(quán)性質(zhì)區(qū)分對于確定司法的權(quán)力范圍具有重要意義，但在行政領(lǐng)域內(nèi)并無意義。這種錯誤的區(qū)分具有危險性，如果濫貼管轄權(quán)解釋或非管轄權(quán)解釋的標(biāo)簽，會導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法時受到管轄權(quán)異議的困擾，造成行政解釋被頻繁挑戰(zhàn)的混亂局面，而且也會使得行政機(jī)構(gòu)本該擁有的解釋權(quán)，被轉(zhuǎn)移到聯(lián)邦法院手中，最終損害謝弗林尊讓原則。因此，法院應(yīng)避免“徒勞的分神”(empty distraction),不能將問題復(fù)雜化。本案真正需要判斷的問題僅僅是：行政機(jī)構(gòu)在解釋所執(zhí)行的法律時，是否始終恪守立法授權(quán)的邊界。換言之，在斯卡利亞看來，只要立法授權(quán)在先，行政機(jī)構(gòu)對負(fù)責(zé)實(shí)施的法律做出的所有解釋就都具有管轄權(quán)性質(zhì)，因為這些解釋統(tǒng)統(tǒng)關(guān)系到行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍。通過對行政管轄權(quán)解釋性質(zhì)問題的澄清，斯卡利亞釜底抽薪式地消解了“謝弗林零步”存在的必要性，從而為本案適用謝弗林尊讓原則掃除了第一道障礙。

“阿靈頓案”的第二個爭議也是最大的焦點(diǎn)在于，到底應(yīng)該以怎樣的標(biāo)準(zhǔn)和方式去判斷國會意圖。大法官一致認(rèn)為，行政管轄權(quán)解釋能否適用謝弗林尊讓原則，主要的依據(jù)是國會授權(quán)，但難就難在對于那些存在模糊之處或歧義的條款，如何判斷其中的立法意圖。聯(lián)邦通信委員會以《通信法案》已授予其“概括性的規(guī)則制定權(quán)”(general rulemaking authority)為由，主張擁有條款解釋權(quán)。對此，聯(lián)邦最高法院形成了概括授權(quán)(general delegation)和特定爭議條款授權(quán)(delegation extends to the specific statutory ambiguity at issue)這兩種判斷標(biāo)準(zhǔn)的爭論。羅伯茨主張以特定授權(quán)為準(zhǔn)，認(rèn)為只有當(dāng)立法授權(quán)的范圍觸及特定的爭議性模糊法條時，行政機(jī)構(gòu)才有權(quán)予以解釋。這是因為，國會就法案部分條款進(jìn)行授權(quán)，并不必然意味著將法案所有條款的解釋權(quán)都授予行政機(jī)構(gòu)。例如，當(dāng)一項法案的不同條款被分配給不同的行政機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，而某一機(jī)構(gòu)對特定的爭議性條款做出解釋時，法院勢必先要考慮該特定條款的授權(quán)問題；即便國會只將解釋權(quán)授予一個行政機(jī)構(gòu)，法院也必須裁決特定條款的行政解釋是否處于國會授權(quán)范圍內(nèi)。斯卡利亞針鋒相對地指出，所謂以特定授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)來判斷國會的立法意圖，真實(shí)目的是想動搖整個司法尊讓體系。然而，根據(jù)“整體包含部分”的基本定理，概括授權(quán)意味著行政機(jī)構(gòu)據(jù)以行使職權(quán)的所有規(guī)則都是有效的。如果執(zhí)意要求特別授權(quán)，將把法官引上無限探尋立法意圖的歧路，結(jié)果就是把皮球重新踢回13個巡回法院，迫使它們通過“全要素審查”(a totality-of-the-circumstances test)，一事一議地判斷立法意圖，從而摧毀司法尊讓原則的穩(wěn)定根基。透過兩種標(biāo)準(zhǔn)之爭，本案也再次浮現(xiàn)出以什么方法來判斷立法意圖的問題。布雷耶在協(xié)同意見中以“米德案”為例，認(rèn)為法條模糊并不必然意味著國會有意給行政機(jī)構(gòu)留下了值得司法尊讓的填補(bǔ)漏洞的機(jī)會，因為這一問題受到具體情境下多種因素的影響，此時應(yīng)該用傳統(tǒng)的多因素分析框架來判斷。從本質(zhì)上看，這種多因素、開放式的分析方法實(shí)際上否定了對立法意圖的簡明判斷標(biāo)準(zhǔn)，與斯卡利亞所持的反對無限探尋意圖、強(qiáng)調(diào)建立明確標(biāo)準(zhǔn)的主張，存在進(jìn)路上的顯著分歧。

“阿靈頓案”的第三個爭議也是根本癥結(jié)在于，面對爭議性法律條款，如何在法院和行政機(jī)構(gòu)之間分配解釋權(quán)。羅伯茨代表的少數(shù)意見依然堅持司法獨(dú)審模式，認(rèn)為“所有與法律相關(guān)的問題”都應(yīng)該由法院說了算，主張“判斷一項特定的行政解釋有沒有資格被適用于謝弗林尊讓原則，取決于法院就國會是否已授權(quán)行政機(jī)構(gòu)來解釋爭議性模糊條款的問題所做出的裁定?！彼M(jìn)而主張，在“行政機(jī)構(gòu)對模糊條款的解釋是否合理”與“模糊條款是否應(yīng)由行政機(jī)構(gòu)來解釋”這兩個問題之間，應(yīng)由法院來劃線。言下之意，在法院獨(dú)立做出裁決以前，不應(yīng)直接適用謝弗林尊讓原則，如此便可從權(quán)力分配上設(shè)置“謝弗林零步”障礙，從而限縮司法尊讓。為此，他將案件討論上升到憲法原則的高度，試圖從美國傳統(tǒng)權(quán)力分立體制角度重新評估謝弗林尊讓原則。他引用《聯(lián)邦黨人文集》中麥迪遜的名言，批評行政國家不斷膨脹且權(quán)力過分集中，而謝弗林尊讓原則也變成其操使權(quán)力的利器。有鑒于此，他認(rèn)為“司法的責(zé)任不僅在于規(guī)限自身的合理角色，還在于確保其他兩個權(quán)力分支也能如此規(guī)限自己”，法院的一項重要任務(wù)就是修復(fù)國會授權(quán)的邊界。對此，斯卡利亞代表多數(shù)意見予以駁斥，指出“法官應(yīng)當(dāng)有所克制，不能憑借一己之見，代替行政機(jī)構(gòu)填補(bǔ)立法空隙?！?strong>他認(rèn)為，謝弗林尊讓原則的存在，就是要防止司法權(quán)染指專屬于行政機(jī)構(gòu)的政策制定領(lǐng)域，如果由法院獨(dú)斷是否適用這一原則，無疑是一種司法搶權(quán)(judicial power-grab)，這實(shí)際上是從權(quán)力分配上否定了“謝弗林零步”障礙的存在空間。

(二) 從“謝弗林案”到“阿靈頓案”：一種機(jī)構(gòu)主義進(jìn)路的具體呈現(xiàn)

放眼司法尊讓原則的整個歷史演進(jìn)過程，2013年的“阿靈頓案”具有突破性的重要意義。1984年，美國最高法院針對行政機(jī)構(gòu)在其管轄權(quán)范圍內(nèi)解釋法律模糊條款的問題，確立了謝弗林尊讓原則“兩步法”，但這并未徹底解決具體適用問題，仍然存在諸多缺口——例如發(fā)端于規(guī)則罅隙中的“謝弗林零步”問題——這為后來謝弗林尊讓原則在一系列判例中的擴(kuò)張與限縮埋下了伏筆。隨著“阿靈頓案”的宣判，聯(lián)邦最高法院首次明確地澄清了一個潛伏已久的重要難題——對于行政機(jī)構(gòu)有關(guān)自身權(quán)力范圍的解釋如何適用謝弗林尊讓原則，從而使得謝弗林尊讓原則不僅適用于行政管轄權(quán)范圍內(nèi)的法律解釋，也適用于有關(guān)行政自身管轄權(quán)問題的法律解釋。這意味著謝弗林尊讓原則實(shí)現(xiàn)了規(guī)則續(xù)造，其適用范圍得以擴(kuò)張，而“謝弗林零步”問題也在很大程度上得以紓解。同時，這也意味著司法尊讓實(shí)踐從以往漫長且曲折的有限探索階段，進(jìn)一步轉(zhuǎn)向了體系統(tǒng)一的制度化建構(gòu)階段。而透過這些典型案例可以發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦最高法院在運(yùn)用司法尊讓原則處理行政解釋問題時，呈現(xiàn)出一種機(jī)構(gòu)主義進(jìn)路(institutionalism approach)。這具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

其一，法院不僅對作為行政類法律的解釋主體的行政機(jī)構(gòu)角色予以主動承認(rèn)，也自覺地界定了其自身作為行政類法律解釋的“審查者”而非“解釋者”的司法機(jī)構(gòu)角色(institutional role)，正是基于這種機(jī)構(gòu)角色的區(qū)分，法院更加有意識地結(jié)合不同機(jī)構(gòu)所面臨的具體情境，能動地適用司法尊讓原則。正如一些美國學(xué)者所指出的，法律解釋的核心問題在于，“具有不同能力、受制于不同條件的各個特定機(jī)構(gòu)，應(yīng)該如何解釋特定的法律文本。”在美國憲制框架內(nèi)，立法、行政、司法各有其機(jī)構(gòu)角色；一部法律如果由三者分別進(jìn)行解釋，很可能會產(chǎn)生不同的理解。因此，某一機(jī)構(gòu)在釋法之前，必須心知肚明的是：“誰是決策的制定者，這一點(diǎn)至關(guān)重要?！?/strong>而由誰掌握法律的解釋權(quán)，則是一個單獨(dú)的機(jī)構(gòu)角色問題。這一點(diǎn)在“謝弗林案”中已經(jīng)有所體現(xiàn)，“阿靈頓案”則再次反映出法院和行政機(jī)構(gòu)在解釋權(quán)問題上的機(jī)構(gòu)角色沖突。面對少數(shù)反對意見試圖從解釋權(quán)角度來解構(gòu)司法尊讓原則的主張，斯卡利亞代表的多數(shù)意見重申了謝弗林原則的本意，即“法條的模糊之處，應(yīng)由負(fù)責(zé)實(shí)施它的行政機(jī)構(gòu)而非法院，在合理解釋的范圍內(nèi)得到解決”。按照這一邏輯，行政機(jī)構(gòu)對法條模糊之處的解釋，本質(zhì)上不是要解決法律上的問題，而是要解決政策上的問題；即便政策性爭議往往會以法律形式表現(xiàn)出來，也應(yīng)該交由行政機(jī)構(gòu)而不是法院去解決。

那么其二就是，作為“審查者”而非“解釋者”的法官如何選擇審查策略?從“阿靈頓案”來看，法院主要采取形式主義的審查策略，即在司法尊讓的約束框架下作出裁決，而對于“行政機(jī)構(gòu)是否擁有國會授權(quán)”這一實(shí)質(zhì)問題的判斷，也寓于形式主義的審查策略之中。這里的形式主義，是指“一種規(guī)則約束下的決策策略”：有限理性的法官立足于審查者的機(jī)構(gòu)角色，在面對專業(yè)的行政治理問題時，降低審查過程的復(fù)雜性，選擇相對簡便易行的審查規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，從而在總體上(而不僅僅是個案中)取得最優(yōu)的規(guī)則治理結(jié)果。“阿靈頓案”中，無論多數(shù)意見還是少數(shù)意見，都對所謂的“管轄權(quán)解釋”和“非管轄權(quán)解釋”區(qū)分予以批判，一個重要原因就是避免將問題復(fù)雜化，從而聚焦于應(yīng)否直接適用謝弗林尊讓原則的真正問題上來。這一批判并非沒有根據(jù)。在美國早期的司法審查中，行政管轄權(quán)問題曾一度被認(rèn)為應(yīng)由法院負(fù)責(zé)獨(dú)立審查和判斷。但彼時這一主張備受批評，并在后來漫長的司法實(shí)踐中被擱置一邊，其原因就在于：事實(shí)上，影響行政機(jī)構(gòu)權(quán)限的問題都是管轄權(quán)問題，“全由法院獨(dú)立判斷實(shí)際上不可能，也妨礙行政效率”，況且如果司法審查之手伸得太長，還“可能違背國會設(shè)立行政機(jī)構(gòu)的意旨”。

同理，在判斷國會的立法意圖時，“阿靈頓案”中聯(lián)邦最高法院的少數(shù)意見意欲以“特定授權(quán)說”對抗“概括授權(quán)說”，也被認(rèn)為是將行政解釋的審查問題復(fù)雜化了，因而遭到多數(shù)意見的直接反對。此外，在以往一段時間內(nèi)，由“斯基德摩案”所提供的多因素分析框架，以及由“米德案”所提供的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)——經(jīng)由正式規(guī)則制定程序做出的解釋與未經(jīng)正式程序做出的解釋——曾是一些法官決定是否適用謝弗林尊讓原則的分析工具。“阿靈頓案”中，出于可預(yù)測性的需要，多數(shù)意見并未采用上述框架和標(biāo)準(zhǔn)，而是始終緊扣行政機(jī)構(gòu)的解釋有無國會授權(quán)以及是否處于國會授權(quán)范圍之內(nèi)這一實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)來展開論證。這種立足于司法機(jī)構(gòu)的角色定位而展開的形式主義審查，不僅有利于審查過程的化繁為簡，也有利于維護(hù)謝弗林尊讓原則的穩(wěn)定性和司法審查本身的可預(yù)測性。

因此，其三，相對于僅僅追求個案正義，法院更加注重司法審查所能帶來的整體示范效果，其目的是形成穩(wěn)定的、可預(yù)期的司法尊讓規(guī)則及方法——司法審查的要義之一就是確立裁判規(guī)則。這也被一些學(xué)者稱為“規(guī)則式的結(jié)果主義”(consequentialism)。法官應(yīng)當(dāng)確立那種能在總體上產(chǎn)生最優(yōu)結(jié)果的解釋規(guī)則，并據(jù)此解釋爭議性的法律模糊條款。這種總體上的最優(yōu)結(jié)果，主要體現(xiàn)為對法律制度的促進(jìn)，而這反過來也是形式主義審查策略得以成立的基礎(chǔ)。在這種結(jié)果主義的引導(dǎo)下，對法律模糊條款的解釋，有必要注重其整體的制度效果，而非全然局限于個案結(jié)果?！鞍㈧`頓案”中，聯(lián)邦最高法院致力于維護(hù)謝弗林尊讓原則，并力圖通過該案鞏固這一原則，擴(kuò)大其適用范圍，就是想結(jié)束長期以來司法審查行政解釋時規(guī)則多變、方式多樣、標(biāo)準(zhǔn)不一的混亂狀態(tài)，“減少法律的不確定性和司法決策成本”。事實(shí)上，早在20世紀(jì)80年代，斯卡利亞就曾與布雷耶爭辯謝弗林尊讓原則的適用范圍。當(dāng)時斯卡利亞主張謝弗林尊讓原則是一種“概括式的假定”(across-the-board presumption)，即假定法律中的模糊條款可被視為國會對行政機(jī)構(gòu)的立法授權(quán)，對于行政機(jī)構(gòu)就其作出的合理解釋，法院必須尊讓。他進(jìn)而認(rèn)為，作為一個普遍性規(guī)則，謝弗林尊讓原則有助于統(tǒng)一司法審查的混亂狀態(tài)。誠然，確立并遵循一個統(tǒng)一而穩(wěn)定的司法尊讓規(guī)則，重新分配行政機(jī)構(gòu)和法院的不同職權(quán)，可以“降低下級法院把不必要的地域多樣性摻進(jìn)全國性法律的概率”，增強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)解釋和實(shí)施法律的權(quán)威性，避免國家法律在實(shí)踐中被過度地方化甚至割據(jù)化，由此確保法律實(shí)施的一致性。

▍從角色到能力：司法尊讓的機(jī)構(gòu)主義哲學(xué)

通過前兩部分的考察可以發(fā)現(xiàn)，從“謝弗林案”到“阿靈頓案”的晚近30年間，司法尊讓原則在美國司法審查實(shí)踐轉(zhuǎn)型及司法與行政關(guān)系重塑的過程中，起到了“穿針引線”的重要作用，而這種穿引之力，則來源于美國司法哲學(xué)的機(jī)構(gòu)主義轉(zhuǎn)向。這一轉(zhuǎn)向已引起英美學(xué)者的高度關(guān)注。近年來，以美國哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院教授彼特·L. 施特勞斯(Peter L.Strauss)、哈佛大學(xué)法學(xué)院教授凱斯·R.桑斯坦(Cass R.Sunstein)、哈佛大學(xué)法學(xué)院教授阿德里安·弗繆勒(Adrian Vermeule)、耶魯大學(xué)法學(xué)院教授杰瑞·L.馬肖(Jerry L.Mashaw)等為代表的一大批學(xué)者，從謝弗林尊讓原則這一“評估聯(lián)邦法院和行政機(jī)構(gòu)權(quán)力分配的無可爭議的起點(diǎn)”出發(fā)，聚焦“法律解釋”問題，從不同角度論證了美國憲制中立法、行政、司法三種機(jī)構(gòu)的不同地位、角色、架構(gòu)、能力及運(yùn)作方式。他們一方面著重分析司法機(jī)構(gòu)的角色限制和能力限制，另一方面致力于詮釋行政機(jī)構(gòu)在公共治理中的主導(dǎo)角色和能力專長，進(jìn)而認(rèn)為在公共治理需求激增、立法授權(quán)日益普遍的背景下，由司法機(jī)構(gòu)獨(dú)享法律解釋權(quán)已不合時宜，理應(yīng)將公共行政領(lǐng)域內(nèi)的法律解釋權(quán)分配給行政機(jī)構(gòu)，由此推動“以司法為中心的行政法”轉(zhuǎn)向“以行政為中心的行政法”。這股學(xué)術(shù)潮流的涌現(xiàn)，已構(gòu)成一幅引人注目的機(jī)構(gòu)主義(Institutionalism)理論圖譜。

那么，這種寓于司法尊讓之內(nèi)的機(jī)構(gòu)主義哲學(xué)，究竟是如何發(fā)生的?總的來說，這既與行政國家興起所引發(fā)的美國憲制結(jié)構(gòu)變化及其對司法審查造成的外部壓力相關(guān)，也是美國法院在新的條件下主動調(diào)整、優(yōu)化并合理發(fā)揮其機(jī)構(gòu)功能的結(jié)果。法院在與行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律解釋博弈時，意識到自身的機(jī)構(gòu)性限制(institutional limits)，進(jìn)而推動機(jī)構(gòu)性轉(zhuǎn)變(institutional turn)，主動將行政法律領(lǐng)域的解釋主導(dǎo)權(quán)交還行政機(jī)構(gòu)。在此過程中，美國司法從機(jī)構(gòu)角色到機(jī)構(gòu)能力(institutional competence)都發(fā)生了顯著變化，一條適應(yīng)權(quán)力結(jié)構(gòu)變化、協(xié)調(diào)司法與行政關(guān)系的相對穩(wěn)定的治理進(jìn)路也日益成型。

(一) 機(jī)構(gòu)主義緣起：司法審查行政解釋的制度難題

法官如何應(yīng)對“復(fù)雜性”的挑戰(zhàn)，被視為當(dāng)代美國司法“最急迫的”問題。從司法與行政的關(guān)系來看，這種復(fù)雜性可以追溯至美國國家治理中兩種不同的制度因素：

其一為“法律帝國”(Law Empire)。法律帝國建立在古典分權(quán)原則之上，“法律在國家建構(gòu)和政策發(fā)展中居于核心位置”，首先表現(xiàn)為立法至上主義及禁止授權(quán)原則(non-delegation doctrine)，即由立法機(jī)構(gòu)制定法律規(guī)范，行政機(jī)構(gòu)只是執(zhí)行立法意志的“傳送帶”。立法機(jī)構(gòu)不能籠統(tǒng)地將授權(quán)行政機(jī)構(gòu)，而如果沒有明確授權(quán)，行政機(jī)構(gòu)就不得干預(yù)私人權(quán)利和自由。與之契合的是一種“法院中心論”(court-centeredness)，即高度推崇司法審查的憲制功能，主張以司法立法權(quán)——由法院主宰一切法律問題的解釋權(quán)——作為控權(quán)手段，對行政機(jī)構(gòu)加以制衡，確保其在“有限政府”的框架內(nèi)依法行政，從而保護(hù)私人權(quán)利和自由，實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)治的帝國式抱負(fù)。

其二為行政國家。帝國式的法治圖景雖然對美國法治觀念的塑造產(chǎn)生了深刻影響，但卻與美國歷史的真實(shí)變奏并不完全合拍。美國建國以來特別是近百年來的國家發(fā)展軌跡，經(jīng)歷了從弱行政到強(qiáng)行政、從有限政府到“世界歷史上最強(qiáng)大的民族國家”的重大變遷，制度化的行政國家已成為美國國家治理的主導(dǎo)力量。在治理問題日益復(fù)雜、超預(yù)期因素或不確定風(fēng)險難以預(yù)測的情況下，立法機(jī)構(gòu)往往采取籠統(tǒng)的“框架性立法”方式，“授權(quán)政府機(jī)構(gòu)通過制定規(guī)則來充實(shí)這一框架或充當(dāng)準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)來解決實(shí)施這些計劃的過程中所產(chǎn)生的糾紛?！边@不僅意味著禁止授權(quán)原則的名存實(shí)亡，也使得行政機(jī)構(gòu)獲得了高度自由裁量權(quán)的“尚方寶劍”。這種裁量權(quán)本質(zhì)上是一種行政立法權(quán)，它既是擴(kuò)張的、分布式的，廣泛存在于各類行政機(jī)構(gòu)的不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域中，又是集中的、具有內(nèi)在統(tǒng)一性的，作為一個整體系統(tǒng)的行政國家無疑大權(quán)在握。隨著越來越多的法律領(lǐng)域被實(shí)質(zhì)化，行政機(jī)構(gòu)越來越無法在形式法治的規(guī)范性要求下實(shí)施法律，行政國家與法律帝國、行政立法權(quán)與司法立法權(quán)的制度性矛盾也在所難免。如美國紐約大學(xué)法學(xué)院教授理查德·斯圖爾特(Richard B.Stewart)所言：“授予行政機(jī)構(gòu)寬泛的權(quán)力已經(jīng)嚴(yán)重危及行政法傳統(tǒng)模式控制政府權(quán)力的能力?！?/p>

這種在治理變遷中不斷凸顯、擴(kuò)大的制度性矛盾，從根本上決定了美國當(dāng)代司法審查的兩難境地。以司法中心主義的信條視之，行政權(quán)的過度膨脹已然逾越了權(quán)力分立的界限，沖擊了司法控權(quán)的底線，理當(dāng)予以反對和制止；但在實(shí)踐中，如果法院以擴(kuò)張性的姿態(tài)直接介入復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，處處限制或否定行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，顯然也不具備可操作性。因為那不僅大大超出法院自身的能力和所應(yīng)承擔(dān)的憲法責(zé)任，也會使公共行政陷于被動境地，而難以遂行公共治理目標(biāo)。更為矛盾的是，司法如若染指行政領(lǐng)域，本身又意味著違背分權(quán)原則，況且立法機(jī)構(gòu)已經(jīng)向行政機(jī)構(gòu)拱手授權(quán)，源于民選總統(tǒng)的公共行政也具有一定的民主基礎(chǔ)，法院要是輕易推翻行政機(jī)構(gòu)的決策或行動，又會受到“反多數(shù)難題”(counter-majoritarian difficulty)的詰難。因此，在公共行政主導(dǎo)國家治理的現(xiàn)實(shí)情境下，美國最高法院不得不把自己放到憲制結(jié)構(gòu)變遷的視野中，來重新定位司法的適當(dāng)角色。

(二) 機(jī)構(gòu)主義中的司法角色：有條件的公共治理合作者

面對上述制度難題，如何重新定位和調(diào)適自己的機(jī)構(gòu)角色，成為美國法院的首要問題。對此，美國法官們曾有過不同回應(yīng)。其中一種回應(yīng)就是前已述及的以權(quán)力分立為基礎(chǔ)的司法主導(dǎo)模式，其深層底色是一種抵觸行政自由裁量權(quán)的嚴(yán)格法治主義，與新興行政國家的治理實(shí)踐格格不入。它并沒有給出紓解司法審查與行政裁量緊張關(guān)系的答案，反而容易滑入一種所謂的“完美主義謬誤”(nirvana fallacy)，即過分信賴司法機(jī)構(gòu)，而對其他機(jī)構(gòu)抱有偏見的機(jī)構(gòu)性盲區(qū)(Institutional Blindness)，使得司法與行政的關(guān)系更為緊張。另一種截然相反的回應(yīng)則是，法官們“試圖以各種法律的小機(jī)巧來搪塞、對付自己的法律責(zé)任”。面對行政國家的挑戰(zhàn)，一些人要么選擇躲避，要么甘于順從，例如法院對行政機(jī)構(gòu)的順從在20世紀(jì)30年代末期曾一度成為主流，法院甚至被視為“羅斯福新政寵物狗”而備受爭議。

事實(shí)上，在國家治理范圍極大擴(kuò)展、社會經(jīng)濟(jì)治理需求急劇井噴的現(xiàn)實(shí)背景下，對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督的合理預(yù)期，是促使行政機(jī)構(gòu)理性地行使裁量權(quán)，而不是消滅裁量權(quán)。無論是偏執(zhí)于司法中心主義，還是消極無為地唯行政權(quán)力馬首是瞻，都有使司法審查迷失角色定位甚至陷入被動局面的可能。要變被動為主動，司法審查的可行策略既非對抗亦非綏靖，而是與行政機(jī)構(gòu)合作。這是因為在美國憲制的框架下，行政治理需要經(jīng)由正當(dāng)法律程序(立法上的或司法上的)獲得形式意義上的規(guī)范合法性，因而行政機(jī)構(gòu)在制定公共政策或做出裁量行為時，勢必需要法院支持。而對法院來說，即便采取最為積極的審查策略，也不可能沖到公共行政治理的第一線。畢竟法官并不是行政專家，由法院經(jīng)手審理的，也只是少數(shù)進(jìn)入訴訟程序的行政爭議案件。更為重要的是，國會立法已經(jīng)授權(quán)行政機(jī)構(gòu)處理公共治理問題，那么針對這些領(lǐng)域的政策，自然要由熟悉政策實(shí)施的官員們制定。

因此，在合作框架下，“法院要扮演的不是決策者，而是監(jiān)督者”，司法審查的可行思路是在原則上把握司法對于行政的控權(quán)功能，而在實(shí)踐中尊重行政機(jī)構(gòu)自身的管理功能。表現(xiàn)在法律解釋上，就是遵循“主次有別”的機(jī)構(gòu)角色安排，讓行政機(jī)構(gòu)作為主要的釋法者，法院作為次要的審查者——這是一種典型的實(shí)用主義的司法節(jié)制。事實(shí)上，這種法律解釋主體的“機(jī)構(gòu)性轉(zhuǎn)變”(institutional turn)，更貼近美國憲制的原貌。立憲者們從來沒有把國會授予行政機(jī)構(gòu)的政策制定權(quán)轉(zhuǎn)交給法院，行政機(jī)構(gòu)有著與法院截然不同的機(jī)構(gòu)角色，有權(quán)對自己的行政行為做出合理解釋?；谶@種角色分配，法院有條件地與行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，在司法監(jiān)督的基礎(chǔ)上對行政機(jī)構(gòu)的決策予以適當(dāng)?shù)乃痉ㄗ鹱?，不僅有助于實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)，也契合美國憲制的設(shè)計初衷。正如大法官羅伯特·杰克遜(Robert H. Jackson)所言，“憲法固然以分權(quán)來更好地保障自由，但也預(yù)期三種分置的權(quán)力可以在實(shí)踐中整合成一個運(yùn)轉(zhuǎn)良好的政府。它樂見這些權(quán)力分處于既分離又依存(separateness but interdependence)、既自主又互惠(autonomy but reciprocity)的狀態(tài)中?！?/p>

從鉗制行政機(jī)構(gòu)的護(hù)法者、法律解釋的主導(dǎo)者，轉(zhuǎn)向法律解釋的審查者、有條件的公共治理合作者，法院在機(jī)構(gòu)角色上的悄然轉(zhuǎn)變，使得在司法權(quán)和行政權(quán)之間塑造一種有條件的現(xiàn)代公共治理合作關(guān)系成為可能。通過司法監(jiān)督與司法尊讓的有機(jī)結(jié)合，法院和行政機(jī)構(gòu)攜手構(gòu)建了以公共利益為目標(biāo)的“伙伴關(guān)系”(partnership)以及“實(shí)現(xiàn)正義的協(xié)同手段”(collaborative instrumentalities of justice)，開啟了二者長期且富有成效地合作的“新時代”。如此，法院便在公共治理的意義上成為“整體行政過程的一部分”,而非“敵視官員的陌生人”。例如在“阿靈頓案”中，聯(lián)邦最高法院擺正了自己作為審查者而非解釋者的位置，支持聯(lián)邦通信委員會釋法，無疑有利于糾正州和地方政府的不作為問題，滿足無線電服務(wù)提供商的合法訴求，從而更好地實(shí)現(xiàn)發(fā)展通信設(shè)施的公共目標(biāo)。在這種心照不宣的合作過程中，聯(lián)邦最高法院不僅沒有喪失自身的獨(dú)立性，還通過判決實(shí)現(xiàn)了司法的公共價值。

(三) 司法的機(jī)構(gòu)能力塑造：程序控制與形式審查

上述制度難題延伸出的第二個重要問題，是司法如何塑造自己的機(jī)構(gòu)能力，進(jìn)而與行政機(jī)構(gòu)開展公共治理合作。這包括兩個層面：一是法官如何評估自己和行政機(jī)構(gòu)的不同機(jī)構(gòu)能力，這關(guān)系到司法審查過程中要不要適用司法尊讓原則；二是法院以怎樣的姿態(tài)和方式去審查行政解釋，即如何合理地適用司法尊讓原則。

就機(jī)構(gòu)能力評估而言，美國法院對行政機(jī)構(gòu)的能力認(rèn)同由來已久。面對高度復(fù)雜和專業(yè)的行政領(lǐng)域，法官們常常意識到自身機(jī)構(gòu)能力的不足，并對行政機(jī)構(gòu)的專業(yè)職能給予肯定甚至“超級尊讓”(super-deference)。例如，在1976年的一項判決中，美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回法院就曾言明：“對于更為隱蔽且不顯眼的科學(xué)事項的判斷，遠(yuǎn)非我們法官的機(jī)構(gòu)能力所能勝任。” 又如在1983年的一項判決中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為美國核能管制委員會(Nuclear Regulatory Commission, NRC)站在科學(xué)前沿就其專長問題所作出的判斷，有別于一般的事實(shí)認(rèn)定，“對這類科學(xué)判斷進(jìn)行審查時，法院一般都要給予最大程度的尊讓?！?strong>這種類似于“不是金剛鉆就不攬瓷器活”的專業(yè)能力區(qū)分，構(gòu)成了司法尊讓的最現(xiàn)實(shí)的理由。不僅如此，行政機(jī)構(gòu)在法律解釋中的能力優(yōu)勢并不限于專業(yè)性一項，例如美國喬治·梅森大學(xué)法學(xué)院教授恩斯特·蓋爾霍恩(Ernest Gellhorn)和華盛頓大學(xué)法學(xué)院教授羅納德·M.利文(Ronald M.Levin)曾總結(jié)到：

“1.行政機(jī)構(gòu)更加精通其所實(shí)施的法律，明白不同條款之間的關(guān)系，理解接受一種解釋而反對另一種解釋所帶來的實(shí)際影響；

2.在實(shí)施復(fù)雜行政規(guī)制計劃的過程中，面對日益變化、不可預(yù)見的問題，行政機(jī)構(gòu)需要靈活性，以有效遂行其計劃；

3.正如‘謝弗林案’所強(qiáng)調(diào)的，行政機(jī)構(gòu)負(fù)有義不容辭的管理職責(zé)，因而其行為選擇具有政治責(zé)任性，而法院則不可能如此；

4.司法尊讓促進(jìn)了法律的一致性，因為它降低了全國各地的法院在審查過程中對同一部法律做出不同解釋的可能性，而往往一個集中的行政機(jī)構(gòu)所給出的解釋才能夠起到管控作用。”

正是基于上述認(rèn)識，司法審查顯然需要保持一定程度的司法克制，以尊讓行政權(quán)的運(yùn)作。面對行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張，法院“通過擴(kuò)展和變革傳統(tǒng)的程序機(jī)制”改變了司法審查的重點(diǎn)，即開始轉(zhuǎn)向“確保所有受影響利益在行政機(jī)構(gòu)行使其被授予的立法權(quán)力過程中得到公平的代表”。因此，法院更加注重建構(gòu)和發(fā)揮司法審查的程序性控制功能，把審查的注意力更多地放在程序性事項上，主要看行政決策或解釋是否符合“通告-評論”、行政聽證等程序性要求。如果程序正當(dāng)，對于決策或解釋所涉及的實(shí)體性問題，法院通常會予以支持，除非明顯不合理，法院一般不代替行政機(jī)構(gòu)作出最終判斷。例如“阿靈頓案”中，美國最高法院并未直接對《通信法案》的爭議條款做出解釋，因為聯(lián)邦通信委員會的解釋以國會授權(quán)為基礎(chǔ)，且不存在程序性瑕疵，可以直接適用謝弗林“兩步法”；而在2016年的一項判決中，美國最高法院拒絕適用謝弗林尊讓原則，也是因為行政行為本身存在程序性瑕疵，但它也沒有因此代替行政機(jī)構(gòu)作解釋，而是認(rèn)為法院沒有責(zé)任去推斷行政機(jī)構(gòu)的理由。

與此同時，一種對于行政解釋的形式主義審查，成為法官們普遍奉行的策略。在缺乏專業(yè)知識、不熟悉政策考量的情況下，法院傾向于降低其解釋技巧和解釋規(guī)則的復(fù)雜性，例如在對待行政解釋時，更青睞于文本主義(textualism)，即忠實(shí)于法律文本本身，主要從文本出發(fā)解釋爭議法律條款，而不是無限制地追問立法原旨。另外，法院也致力于統(tǒng)一審查行政解釋的標(biāo)準(zhǔn)。例如，自謝弗林尊讓原則問世以來，美國法院在審查行政解釋時，不再細(xì)分其屬于法律問題還是事實(shí)問題，而是對兩類問題適用相同標(biāo)準(zhǔn)，也就是將“全部司法審查的范圍統(tǒng)一在合理性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)之下”。又如，此后諸多案件中，在決定是否直接適用“謝弗林尊讓原則”時，法官們緊扣法律有無模糊之處和行政機(jī)構(gòu)有無立法授權(quán)這兩個關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，而不是將適用問題復(fù)雜化。再如，對于行政解釋的“合理性”審查標(biāo)準(zhǔn)也趨于統(tǒng)一，主要依據(jù)就是《行政程序法》第706條所設(shè)定的“專斷和反復(fù)無常”標(biāo)準(zhǔn)。而聯(lián)邦最高法院在適用這一標(biāo)準(zhǔn)時也相當(dāng)慎重，“一直采取一種高度遵從化的方式?！庇袑W(xué)者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在1983年到2014年涉及專斷性爭議的64件聯(lián)邦最高法院判例中，法院絕大多數(shù)時候都維護(hù)了行政機(jī)構(gòu)，“使其頂住了那些以涉嫌專斷為由而紛至沓來的挑戰(zhàn)。”上述形式主義審查策略的盛行，根本上還是出于促進(jìn)公共治理的現(xiàn)實(shí)需要及其背后的政治考量。對司法審查而言，那種要求“對每一個自由裁量權(quán)的每一個方面都要確定最為適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)”的主觀化判斷標(biāo)準(zhǔn)，“既不現(xiàn)實(shí)也不理智”,反而“會對行政管制項目構(gòu)成威脅，此威脅可能凍結(jié)政策創(chuàng)制的主動性”。而簡化方法、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于法官以較小的成本來應(yīng)對個案的復(fù)雜性，而且還有利于形成穩(wěn)定、一致的司法審查規(guī)則，增強(qiáng)司法裁判的確定性，避免損害行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和行政治理的有效性。因而總的來說，司法的機(jī)構(gòu)能力塑造，最終指向一種平衡合法性(合乎憲法和法律)、合理性(容忍行政機(jī)構(gòu)對立法意圖的自主解釋)和有效性(有利于提升公共治理效果)的審查模式。

合而觀之，上述從角色到能力的機(jī)構(gòu)主義重構(gòu)過程，歷經(jīng)近一個世紀(jì)的演進(jìn)，在持續(xù)性的爭議當(dāng)中，促成了“從司法立法權(quán)轉(zhuǎn)向行政立法權(quán)的自然結(jié)果”，推動了“行政法領(lǐng)域內(nèi)法院與行政機(jī)構(gòu)關(guān)系的根本性轉(zhuǎn)變”。隨著具有準(zhǔn)憲法性質(zhì)的機(jī)構(gòu)性尊讓(institutional deference)的確立，美國法院在新的歷史條件下，開辟出了一條協(xié)調(diào)司法與行政關(guān)系的規(guī)則治理新路。

▍結(jié)語：美國司法-行政關(guān)系的重構(gòu)及其意義

曾經(jīng)，美國人對于行政自由裁量權(quán)與傳統(tǒng)分權(quán)體制相互矛盾的看法，幾乎是根深蒂固的。其中一種代表性的意見不無憂慮地指出，龐大的行政國家集立法、執(zhí)法、司法三項權(quán)能于一身，已經(jīng)觸動了美國傳統(tǒng)憲制結(jié)構(gòu)的根基，對其經(jīng)典法治模式構(gòu)成威脅。在相對保守的司法系統(tǒng)那里，這種矛盾性的認(rèn)識也曾一度占據(jù)主流。然而晚近以來，行政國家的興起看似危及法律統(tǒng)治，實(shí)質(zhì)上卻是“法律自身內(nèi)在邏輯作用的結(jié)果”。法律在行政國家不斷壯大的過程中“發(fā)揮了一個肯定性而非否定性的特殊作用”，事實(shí)上構(gòu)成行政國家手中各種權(quán)力的重要來源。更確切地說，行政國家的出現(xiàn)，乃是傳統(tǒng)分權(quán)體制無法處理美國國家治理所面臨的種種現(xiàn)代問題，而進(jìn)行自我調(diào)整和變革的產(chǎn)物。一個重要例證是，美國行政法領(lǐng)域的重大變革，在相當(dāng)程度上就是“由聯(lián)邦法官們一手促成的”。而本文所論的司法尊讓原則及其機(jī)構(gòu)主義哲學(xué)的形成，正是這場戲劇性變革的重要一幕。

如果從一種內(nèi)在的、調(diào)和的而非外在的、對立的視角出發(fā)，處于司法與行政關(guān)系歷史性變化中的司法尊讓，并不是司法不堪復(fù)雜性挑戰(zhàn)而選擇的“逃生路線”，而是司法回應(yīng)復(fù)雜治理問題，試圖在憲制變局之中探索可行出路的一場“自我革命”。長期以來，美國形式法治理念中的“法院中心論”，“實(shí)際上弱化了其他官員和普通公民的責(zé)任感，分散了對司法以外其他策略的注意力”。而機(jī)構(gòu)主義進(jìn)路是對這種“法院中心論”的調(diào)整，進(jìn)而也是對美國司法審查領(lǐng)域內(nèi)不對稱的法律解釋權(quán)分配格局的調(diào)整。“這種機(jī)構(gòu)主義是一種平等的經(jīng)驗主義——一種對所有相關(guān)機(jī)構(gòu)的能力都秉持一種現(xiàn)實(shí)主義態(tài)度的制度理論?！?strong>也就是說，機(jī)構(gòu)主義進(jìn)路從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，不僅意味著司法不再以中心自居，重新回歸自身的機(jī)構(gòu)角色，充分尊重合法的行政權(quán)力，也意味著作為公共治理主導(dǎo)者的行政機(jī)構(gòu)，獲得了與其主導(dǎo)角色相匹配的權(quán)力空間，即該歸司法的歸司法、該歸行政的歸行政，以此作為司法與行政相互協(xié)作的新基礎(chǔ)。在這個意義上，機(jī)構(gòu)主義進(jìn)路或許是超越司法能動主義和司法克制主義二元框架的第三條道路。此一道路的開辟，本質(zhì)上是美國傳統(tǒng)憲制回應(yīng)現(xiàn)代問題的一種自我調(diào)適。調(diào)適的方向，不是刻意削弱某一權(quán)力分支，而是結(jié)合實(shí)際，對各個分支的權(quán)責(zé)進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑俜峙洌徊皇呛唵蜗痉?quán)和行政權(quán)之間的張力——實(shí)際上也不可能完全消除，而是將這種張力置于合作框架內(nèi)加以協(xié)調(diào)，最終共同實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

進(jìn)一步看，自托克維爾將司法系統(tǒng)的“巨大政治影響”譽(yù)為美國體制“最令人驚異的和最突出的特征”之后，一種司法主權(quán)的敘事被有意識地一步步放大，并與同樣被后來者塑造出來的三權(quán)分立敘事相結(jié)合，最終上升為一種基于權(quán)力分立的司法治國理想(也即法律帝國)。然而這種視覺偏向所呈現(xiàn)出的法治鏡像，與美國憲制的真實(shí)面貌，特別是行政國家興起之后的憲制實(shí)情，并不相符。事實(shí)上，美國憲法中并沒有權(quán)力分立的條款，甚至有美國學(xué)者直言，純粹的分權(quán)原則“只不過是一種政治學(xué)分析或法律構(gòu)想”。如果要說權(quán)力分立，那么它從一開始就不是表面所見的職權(quán)劃分或功能分置形態(tài)，而恰恰是三個權(quán)力分支共享權(quán)力，即每個權(quán)力分支的職權(quán)常常是立法性、司法性、行政性功能的交疊混合，而各分支機(jī)構(gòu)之間又保持相對的權(quán)力分割狀態(tài)。這種既混合又分離的憲制結(jié)構(gòu)，盡管偶爾會出現(xiàn)不同權(quán)力分支之間激烈抗衡或鉗制的緊張狀態(tài)，但伴隨國家治理的不斷變遷，三個分支更多的保持著一種動態(tài)、連續(xù)的“原則與妥協(xié)”關(guān)系，從而推動了美國憲制原則從被挑戰(zhàn)、被重新界定到最終得以更新和發(fā)展的整個過程，最終結(jié)果是美國憲法的生命力不斷更新，成為一部“活的憲法”。而作為這種憲制續(xù)造過程中頗為精巧且重要的一環(huán)，司法尊讓原則的形塑與機(jī)構(gòu)主義哲學(xué)的生成，從一個側(cè)面生動地呈現(xiàn)了傳統(tǒng)憲制原則與新興行政國家之間交相協(xié)調(diào)的百年景觀，成為當(dāng)代美國法治轉(zhuǎn)型的真切寫照。不僅如此，它們也構(gòu)成未來美國法治發(fā)展的一條弧線，推動著司法-行政關(guān)系的持續(xù)性重構(gòu)。在此進(jìn)程中，法律帝國理念與行政國家實(shí)踐、司法權(quán)與行政權(quán)之間還將碰撞出更多的火花，“點(diǎn)燃那些可能推動法律突破的進(jìn)步理念”。

審思這場美國法治變革，有助于我們?nèi)孓q證地理解現(xiàn)代治理文明轉(zhuǎn)型，實(shí)事求是地探討國家治理現(xiàn)代化中的司法與行政關(guān)系建構(gòu)問題。一段時間里，我們對域外法治模式的引介和研究，不可避免地受到了曾經(jīng)盛行于英美的“法院中心論”的影響，尤以美國憲法司法化的影響為典型，以至于一度營造出“司法萬能”的氛圍。公允而論，這些研究發(fā)掘了司法之于法治的重要價值，是法治建設(shè)不可或缺的理論資源。然而，單從這種視角出發(fā)，得出的結(jié)論可能契合形式法治理念，卻難以呈現(xiàn)司法與行政關(guān)系的全貌。事實(shí)上，無論在制度上還是在實(shí)踐中，司法與行政都體現(xiàn)為實(shí)質(zhì)意義上的互動合作關(guān)系，這是近百年歐美國家從形式法治轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)法治過程的一條基本規(guī)律。對于這些國家而言，當(dāng)行政成為國家治理的主要力量，當(dāng)立法主動授權(quán)行政而導(dǎo)致其權(quán)力擴(kuò)張，司法也不得不從舞臺的中心退至邊緣，而與行政達(dá)成實(shí)質(zhì)法治意義上的有條件的治理合作。這種合作是司法與行政關(guān)系的常態(tài)，相互鉗制乃至沖突則是例外。由此不難解釋，為什么法治在推動美國政府從有限政府轉(zhuǎn)變?yōu)槌笠?guī)模政府的過程中，發(fā)揮了肯定性而非否定性的作用；也可以理解，為什么美國司法在限權(quán)的形式邏輯下，卻助推了實(shí)質(zhì)意義上的行政擴(kuò)權(quán)。當(dāng)人們有感于美國最高法院那些動人心魄乃至力挽狂瀾的歷史時刻時，也不應(yīng)忽視它如何基于政治、法律和自身能力等多重考量，“拒絕過高的法治理念”而主動自我節(jié)制，甚至“向行政國家低頭”，更不應(yīng)忽視行政的崛起要比司法更有力地推動了當(dāng)代美國法治的實(shí)質(zhì)性重構(gòu)。惟其如此，才能全面地而不是選擇性地理解西方法治的復(fù)雜性，也更有利于從中汲取可資參考的價值。

本文原載《美國研究》2021年第1期，原題為《通往機(jī)構(gòu)主義：司法尊讓與美國司法-行政關(guān)系的重構(gòu)》，篇幅所限，內(nèi)容有所編刪。圖片來源于網(wǎng)絡(luò)，歡迎個人分享，媒體轉(zhuǎn)載請聯(lián)系版權(quán)方。