? 孫凝翔 | 北京大學(xué)元培學(xué)院

? 林子 | 中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院

【導(dǎo)讀】近期，一項(xiàng)“中考體育將與語(yǔ)數(shù)英等科目同分值，并將體育成績(jī)納入高考計(jì)分”的新政引發(fā)關(guān)注。該政策的初衷是加強(qiáng)素質(zhì)教育，提升學(xué)生身心健康。然而在當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)壓力下，輿論對(duì)此更多表現(xiàn)為恐慌，既擔(dān)心學(xué)生負(fù)擔(dān)加重，又擔(dān)心教育不平等加劇。

為什么教育不斷改革，但又容易生出新“問(wèn)題”？本文反思了中國(guó)近20年的教育改革，認(rèn)為原本完整的改革思路總是在多方力量撕扯下，變成碎片化的、甚至麻煩頻出的方案，最終陷入“麻煩治理”。

作者指出，“素質(zhì)教育”內(nèi)含一種工具邏輯，是為國(guó)家發(fā)展目標(biāo)服務(wù)的，以至于改革來(lái)回變動(dòng)：(1)第一階段，由于缺乏整體力量推動(dòng)，素質(zhì)教育僅僅作為一項(xiàng)行政任務(wù)，“完成任務(wù)就好了”；(2)第二階段，素質(zhì)教育內(nèi)涵發(fā)生質(zhì)變，它被當(dāng)作應(yīng)試教育的對(duì)立面，且僅僅依賴中央直接推動(dòng)，結(jié)果不但沒(méi)搞好素質(zhì)教育，反而強(qiáng)化了教育的應(yīng)試性與投機(jī)性。(3)第三階段，改革的新思路“招考分離”使素質(zhì)教育再次煥發(fā)，改革把高考放在一個(gè)多元評(píng)價(jià)體系中，將評(píng)價(jià)權(quán)轉(zhuǎn)移給高校，從而培養(yǎng)“完整的人”。(4)到了最近一個(gè)階段，素質(zhì)教育再遇挫折，招考分離政策被取消，地方改革也在退縮，原本完整的改革方案變成了一個(gè)片面的“課程改革”或“科目改革”，最終在解決了行政任務(wù)的同時(shí)，制造了更多的社會(huì)問(wèn)題，以至于無(wú)法擺脫“麻煩－治理－新麻煩－再治理”的惡性循環(huán)。

本文原載《文化縱橫》2018年8月刊，僅代表作者觀點(diǎn)，供諸位參考。

“麻煩治理”與無(wú)聲革命：

素質(zhì)教育再審視

隨著北京、天津、山東、海南等第二批試點(diǎn)省份公布地方改革方案，眾生喧嘩之下的新高考改革似乎已進(jìn)入收官階段，“中國(guó)特色現(xiàn)代教育考試招生制度”也將緊跟小康社會(huì)的步伐，如期在2020年之前建成。

然而改革的現(xiàn)實(shí)似乎并不支持早已確定的改革日程：無(wú)論是浙江、上海兩地改革方案的接連調(diào)整，抑或是北京、天津等第二批省份不斷推遲方案出臺(tái)時(shí)間，在違背“三年早知道”原則的狀況下按原計(jì)劃推進(jìn)改革——種種現(xiàn)象表明，新高考改革正處于某種困境之中，而這種困境與上一輪教育改革之間存在著多重聯(lián)系。

本文正是希望從兩者之間的聯(lián)系出發(fā)，通過(guò)將新高考改革置于二十年來(lái)的素質(zhì)教育改革的脈絡(luò)之中，分析素質(zhì)教育改革歷程中遭遇的種種問(wèn)題，并嘗試指出，與其說(shuō)素質(zhì)教育改革的核心問(wèn)題是教育理想與現(xiàn)實(shí)之間的張力（也即大眾一廂情愿認(rèn)定的“磚家之禍”），毋寧說(shuō)是專業(yè)化、技術(shù)化的改革思路從未真正得到貫徹：原本系統(tǒng)的、完整的改革思路總是在意識(shí)形態(tài)等多方力量的撕扯之下轉(zhuǎn)化為一個(gè)碎片化的、甚至帶來(lái)諸多麻煩的方案，最終走向“麻煩治理”——一種針對(duì)現(xiàn)有政策漏洞不斷進(jìn)行技術(shù)性彌補(bǔ)的治理模式。而這正是理解二十年來(lái)教育改革史與國(guó)家教育政策生產(chǎn)的核心邏輯。

▍1998?2002：作為工具的素質(zhì)教育

在新世紀(jì)以來(lái)的整體教育改革脈絡(luò)中，無(wú)論是世紀(jì)之交開(kāi)始的素質(zhì)教育改革還是2010年啟動(dòng)的新高考改革，其改革的目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)“素質(zhì)教育”。盡管這一詞匯在今日的輿論場(chǎng)已被污名化，但在其提出之時(shí)，“素質(zhì)教育”實(shí)際構(gòu)成了一種對(duì)中國(guó)教育問(wèn)題乃至社會(huì)問(wèn)題的整體性觀察，而這一觀察的核心關(guān)切在《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》這一素質(zhì)教育的綱領(lǐng)性文件中展露無(wú)遺：

“在改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，鄧小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，科技是關(guān)鍵，教育是基礎(chǔ)。在即將到來(lái)的21世紀(jì)，以高新技術(shù)為核心的知識(shí)經(jīng)濟(jì)將占主導(dǎo)地位，國(guó)家的綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力將越來(lái)越取決于教育發(fā)展、科學(xué)技術(shù)和知識(shí)創(chuàng)新的水平，教育將始終處于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位??”

在這一文件中，“素質(zhì)教育”的邏輯是工具性的，其產(chǎn)生并非單純肇始于某種教育愿景，而更多基于那個(gè)即將到來(lái)的“21世紀(jì)”及其所象征的現(xiàn)代化進(jìn)程。為了應(yīng)對(duì)那多元的、開(kāi)放的甚至是充滿不確定性的現(xiàn)代化圖景，“素質(zhì)教育”出現(xiàn)了，并在社會(huì)主義現(xiàn)代化的話語(yǔ)之下，與“生產(chǎn)力”、“科學(xué)”“技術(shù)”等語(yǔ)匯綁定在一起，構(gòu)成了一套現(xiàn)代化的“工具箱”，成為了其中的基礎(chǔ)部件。

這種工具性的邏輯同時(shí)也就意味著，與“素質(zhì)教育”相對(duì)的“應(yīng)試教育”并非單指考試制度本身，而是一種以“應(yīng)試”為主要表征的、不適應(yīng)國(guó)家發(fā)展需求的教育模式，換言之，其本質(zhì)是由教育的結(jié)果來(lái)決定的，而這一結(jié)果在相當(dāng)程度上體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

這種將教育問(wèn)題經(jīng)濟(jì)化的思路一方面凝聚起了多方共識(shí)，在改革的最初階段有力地推動(dòng)了改革的進(jìn)行，另一方面卻也暗示著改革本身的不穩(wěn)定性：如果一場(chǎng)教育改革是為了達(dá)成某種經(jīng)濟(jì)目的而存在，那么只要能夠達(dá)成經(jīng)濟(jì)目的，“教育”本身就可以被犧牲。于是我們便得以見(jiàn)到，幾乎與素質(zhì)教育改革同時(shí)展開(kāi)的高校擴(kuò)招，是如何在同一文件（《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》）的指導(dǎo)下，推行著與素質(zhì)教育不無(wú)矛盾的政策，借助教育改革的話語(yǔ)掩飾緩解就業(yè)壓力、擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)目的。

好在由于現(xiàn)代化的壓力與上層力量的直接推動(dòng)，此時(shí)的教育改革路線尚能在經(jīng)濟(jì)、教育、意識(shí)形態(tài)等多種目標(biāo)之間達(dá)成平衡，教育政策生產(chǎn)也往往能凝聚起意識(shí)形態(tài)主管部門、行政主管部門與專業(yè)學(xué)者等多方面的共識(shí)，甚至呈現(xiàn)出了相當(dāng)程度的“科學(xué)化”與“民主化”的傾向。然而這一傾向并未能夠轉(zhuǎn)化成一套完整的技術(shù)治理方案：由于專業(yè)學(xué)者在制度性空間內(nèi)并沒(méi)有穩(wěn)定的位置，當(dāng)政策從“倡導(dǎo)性政策”向“分配性政策”甚至“規(guī)制性政策”轉(zhuǎn)化時(shí)，原本直接推動(dòng)著政策設(shè)計(jì)的上層力量首先退場(chǎng)，在這一力量主導(dǎo)下參與政策制定的專業(yè)學(xué)者也就不得不退出政策生產(chǎn)之中，整個(gè)政策生產(chǎn)的主導(dǎo)部門變成了并無(wú)意愿（也缺乏能力）進(jìn)行整體性改革的教育部門。

由于缺乏整合性的力量推動(dòng)，多方力量參與的教育政策生產(chǎn)很快進(jìn)入了一種“任務(wù)達(dá)成”的模式之中：教育主管部門及各地方教育部門的目光早已脫離了“素質(zhì)教育”（甚至連其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也并不在意），而是聚焦于如何完成作為一種行政任務(wù)的改革本身。在此邏輯下，教育部門往往通過(guò)將整個(gè)“素質(zhì)教育”規(guī)劃分割成諸多條款，再對(duì)條款進(jìn)行策略性解讀，最后轉(zhuǎn)化為一系列互不相干的“工程”、“計(jì)劃”與單項(xiàng)政策，以證明改革目標(biāo)的推行。

于是我們便得以看到，在《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》(1993)、《教育振興行動(dòng)計(jì)劃》(1997)、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》(1999)與《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(2001)等文件的指導(dǎo)下出臺(tái)的諸多具體政策（如保送生、高考加分、研究性學(xué)習(xí)、綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)、學(xué)業(yè)水平考試、分省命題與“3+X改革”等）是如何處處回應(yīng)著政策文本及其核心概念（即素質(zhì)教育），卻又不斷將原文意圖達(dá)成的整體性教育改革轉(zhuǎn)變成一場(chǎng)“新課程改革”（以下簡(jiǎn)稱“新課改”）。

▍2003?2008：進(jìn)退維谷的課程改革

盡管同樣使用“素質(zhì)教育”這一語(yǔ)匯，但到了“新課改”階段，“素質(zhì)教育”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變：通過(guò)將課程改革指認(rèn)為素質(zhì)教育改革的“核心環(huán)節(jié)”，教育部門在保持了“現(xiàn)代化”、“綜合國(guó)力”等話語(yǔ)的同時(shí)，將整個(gè)改革的重心從某種長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)結(jié)果轉(zhuǎn)移到了一些具體的、教育措施的落實(shí)之上，“素質(zhì)教育”與“應(yīng)試教育”這組概念的內(nèi)涵也就出現(xiàn)了劇烈的變化。

考慮到這種改變是倡導(dǎo)型政策轉(zhuǎn)化成可以落地的分配、規(guī)制型政策中的必然，在“新課改”之初，相關(guān)政策本可以在“選擇性激進(jìn)主義”的改革框架中得到理解，呈現(xiàn)為一種“通過(guò)課程改革拉動(dòng)整體教育改革”的思路，而并不涉及對(duì)整個(gè)教育改革的去實(shí)質(zhì)化。在這一思路下，課程改革聯(lián)系起了素質(zhì)教育改革中的諸多面向，試圖構(gòu)建起一個(gè)從目標(biāo)到結(jié)果的中轉(zhuǎn)通道，使得飄渺的改革目標(biāo)能夠落實(shí)到教育過(guò)程中。

但隨著改革的展開(kāi)，到了2005年這一節(jié)點(diǎn)上，“新課改”的失敗隨著前教育部長(zhǎng)何東昌上書中央，被推到了風(fēng)口浪尖：在中央領(lǐng)導(dǎo)的批示下，多部委聯(lián)合開(kāi)展了素質(zhì)教育大調(diào)研。作為這次調(diào)研的成果之一，時(shí)任中國(guó)教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)的談松華在提交給教育部等多部門的《高校招生考試制度改革研究報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）中將招考改革理解為教育改革的突破口，調(diào)轉(zhuǎn)了“課程改革”與“招考改革”之間的關(guān)系，并提出了“社會(huì)化考試”“多元錄取”兩個(gè)改革要點(diǎn)。與此同時(shí)，深度參與“新課改”方案制定的鐘啟泉等人也通過(guò)學(xué)術(shù)空間指出：教育改革的根本在于招考制度改革，如果招考制度不進(jìn)行重大變革，新課程改革不僅難以落實(shí)，反而會(huì)被教育實(shí)踐所異化，轉(zhuǎn)化為改革本身的工具，用以便利地達(dá)成改革中諸多復(fù)雜的目標(biāo)（如果強(qiáng)調(diào)體育便增加體育課，強(qiáng)調(diào)美育便增加美術(shù)課，強(qiáng)調(diào)德育便增加思修課），而這一過(guò)程則必然會(huì)導(dǎo)致改革的去實(shí)質(zhì)化，甚至將改革帶向其反面。

暫且拋開(kāi)學(xué)界在就上述問(wèn)題達(dá)成的共識(shí)。何東昌上書中央這一事件至少呈現(xiàn)出了2005年這一時(shí)點(diǎn)上教育改革的兩項(xiàng)基本狀況：其一是“應(yīng)試教育”與“素質(zhì)教育”之間的主次關(guān)系被顛倒了，“應(yīng)試教育”不再是通過(guò)“素質(zhì)教育”被定義的，而是為學(xué)生的應(yīng)試這一行為本身所定義，相反，“素質(zhì)教育”卻失去了最初的靈活的意涵，不再與全球化經(jīng)濟(jì)、多元社會(huì)等問(wèn)題緊密結(jié)合，而是作為“反應(yīng)試教育”來(lái)理解；其二則是教育政策生產(chǎn)仍未脫離“素質(zhì)教育”改革初期的范式，專業(yè)化的治理邏輯（體現(xiàn)為“調(diào)研”）仍只能在中央領(lǐng)導(dǎo)的直接推動(dòng)下才能正式進(jìn)入政策制定中。

這種中央推動(dòng)的政策生產(chǎn)范式注定無(wú)法帶來(lái)完整的科學(xué)的教育政策生產(chǎn)。當(dāng)輿論的風(fēng)潮退去后，盡管以“招考改革”為教改核心的思路已在學(xué)界取得了相當(dāng)?shù)墓沧R(shí)，但因缺乏持續(xù)的推動(dòng)力量，“招考改革”無(wú)法真正替代課程改革成為這一階段素質(zhì)教育改革的核心。由此，以“新課改”為核心的第一階段“素質(zhì)教育”改革已是進(jìn)退維谷：政治任務(wù)的要求使得改革必須成功，即便放棄改革的實(shí)質(zhì)目標(biāo)也必須在形式上完成所有的工作；然而越是這樣去實(shí)質(zhì)化地推行改革，改革本身就會(huì)帶來(lái)越多的麻煩，而在問(wèn)題不斷的積累之中，改革逐漸走入了“麻煩治理”之中。

盡管由于缺乏推動(dòng)力量，“招考改革”仍舊是作為新課改的一部分出現(xiàn)在政策文本中，但2005年之后的教育改革的重心顯然已經(jīng)發(fā)生雙重轉(zhuǎn)移：從保送生、自主招生與綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)等政策創(chuàng)制與調(diào)整中可以看出，這一階段的改革，實(shí)質(zhì)已經(jīng)脫離了課程改革，而進(jìn)入到了招考領(lǐng)域，可這些政策卻又始終是零散的，未能也并無(wú)意圖構(gòu)成一個(gè)較為完整的招考改革方案，只是在嘗試以盡量小的成本解決“新課改”帶來(lái)的麻煩，即愈演愈烈的“應(yīng)試教育”。

不幸的是，正如鐘啟泉等人所預(yù)測(cè)的那樣，碎片化的改革不僅未能喚回“素質(zhì)教育”，反而還強(qiáng)化了教育的“應(yīng)試性”與“投機(jī)性”。由于平時(shí)成績(jī)、綜合素質(zhì)、競(jìng)賽獲獎(jiǎng)等諸多條件在未加整合的情況下被納入到了招考系統(tǒng)之中，“新課改”中后期推行的諸多政策實(shí)際上都走向了自己的反面：希望擺脫“一考定終身”局面，引入多元招生標(biāo)準(zhǔn)的保送生、自主招生制度促生了越發(fā)普遍的特長(zhǎng)考級(jí)與各類競(jìng)賽，使學(xué)生在課內(nèi)課外兩方面都同時(shí)受到重壓；試圖通過(guò)簡(jiǎn)化高考功能，提前分流，變相降低考試壓力的“學(xué)業(yè)水平考試”卻逐漸成為了壓力本身；各省獨(dú)立命題也未能適應(yīng)地方教育實(shí)際，反而令教育部失去了對(duì)高考試題的控制，使高考命題的導(dǎo)向進(jìn)一步被地方扭曲，在強(qiáng)化省級(jí)、省內(nèi)的雙重結(jié)構(gòu)性不公的同時(shí)也生產(chǎn)出了地方性的補(bǔ)習(xí)產(chǎn)業(yè)鏈??

種種倒錯(cuò)之下，結(jié)構(gòu)性的教育問(wèn)題與麻煩治理導(dǎo)向的教育政策間的沖突不斷積累起來(lái)，那個(gè)在今日輿論場(chǎng)中早已聲名狼藉的“素質(zhì)教育”也就逐漸出現(xiàn)在我們的視野之中。

▍2009?2013：素質(zhì)教育的重新啟動(dòng)

“新課改”推行中所遭遇的種種困境及其制造的麻煩構(gòu)成了本輪教育改革（以“新高考改革”為核心）的雙重背景：一方面，本就日益嚴(yán)重的教育問(wèn)題在輿論場(chǎng)中被不斷放大，似乎已經(jīng)走到了不進(jìn)行一場(chǎng)巨大變革便難以徹底解決的程度；另一方面，“新課改”本身也構(gòu)成了新高考改革最重要的經(jīng)驗(yàn)參照，正是基于對(duì)“新課改”的反思，本輪改革伊始便定下了以“招考改革”（即招考分離）帶動(dòng)教育整體改革的思路。

在此意義上，在“新課改”中后期被變相擱置的招考改革思路其實(shí)從未退出教育改革的場(chǎng)域。作為對(duì)談松華等人思路的延續(xù)，劉海峰與楊東平進(jìn)一步明晰了招考改革的整體思路，也即“招考分離”，并在2009年通過(guò)一份名為《高考改革的價(jià)值與實(shí)踐》的改革意見(jiàn)傳遞到了教育部《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）辦公室。作為新高考改革的綱領(lǐng)性文本，《綱要》中實(shí)際明確存在著《實(shí)踐》的影子，其招考改革的四項(xiàng)核心內(nèi)容（也即“分類考試”、“綜合評(píng)價(jià)”、“多元錄取”與“招考分離”四項(xiàng)更是完全一致，可以理解成“新課程”改革的“理論遺產(chǎn)”在某種意義上的延展。

從后續(xù)的取消保送、減少加分、全國(guó)統(tǒng)一命題與“取消3+X”等具體政策來(lái)看，政策制定者已經(jīng)意識(shí)到，保送生與競(jìng)賽加分等政策本質(zhì)上是在“素質(zhì)教育”與“招考合一”雙重要求下的畸形產(chǎn)物，對(duì)其相關(guān)問(wèn)題的解決辦法絕非不斷出臺(tái)政策進(jìn)行各種調(diào)整、規(guī)范，而是推進(jìn)“招考分離”，簡(jiǎn)化高考的功能，將高考放置在一個(gè)完整的“多元評(píng)價(jià)”體系中，并將“評(píng)價(jià)”的權(quán)力轉(zhuǎn)移到高校。

不過(guò)整個(gè)政策生產(chǎn)過(guò)程中卻存在著復(fù)雜的力量博弈，阻礙著上述思路的實(shí)現(xiàn)。與素質(zhì)教育改革初期狀況相似，外部困難的壓力與上層力量的推動(dòng)促成了整體改革的啟動(dòng)，也通過(guò)設(shè)立國(guó)家教育咨詢委員會(huì)等組織將專業(yè)化、技術(shù)化的力量帶入了政策生產(chǎn)之中。不僅如此，新高考改革的后續(xù)發(fā)展與素質(zhì)教育改革初期也如出一轍：當(dāng)改革從倡導(dǎo)性政策（即《綱要》）走向分配、規(guī)制性政策時(shí)，由于專家學(xué)者并未真正具有制度性的權(quán)力，在政策生產(chǎn)過(guò)程中僅僅是“備參”，從而難以直接將整體的、技術(shù)化的改革思路轉(zhuǎn)化為政策文本；相對(duì)的，擁有決策權(quán)的教育部與國(guó)務(wù)院卻并沒(méi)有能力制定完整的改革方案，在此情形下，改革中的分歧極難被解決，博弈多方都傾向于避開(kāi)博弈的關(guān)鍵問(wèn)題，即是否應(yīng)該推行“招考分離”，反在技術(shù)細(xì)節(jié)上糾纏不休，以避免整體博弈的失敗，而這也就最終導(dǎo)致了整個(gè)新高考政策生產(chǎn)在2011年到2013年間的停滯狀況。

如果這一停滯狀況延續(xù)下去，在《綱要》制定的時(shí)間表要求下，新高考改革極有可能重蹈“新課改”之覆轍，轉(zhuǎn)變?yōu)槟撤N“形式改革”。但在平穩(wěn)度過(guò)政府換屆期后，十八屆三中全會(huì)（2013年11月）終于打破了僵局，重啟了新高考改革政策的制定。三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），其中教育改革的部分，除了更加強(qiáng)調(diào)公平性與“立德樹(shù)人”外，基本全盤肯定了《綱要》的主體思路，解決了關(guān)于“招考分離”等政策的爭(zhēng)議。不過(guò)《決定》的出現(xiàn)同時(shí)也意味著，整個(gè)改革的決策層級(jí)在上移，意識(shí)形態(tài)主管部門希望能夠介入甚至主導(dǎo)整個(gè)方案的生產(chǎn)。這一介入的作用很快便呈現(xiàn)了出來(lái)：距《決定》出臺(tái)不到一個(gè)月（2013年12月6日），教育部門便放出消息稱“考試招生改革總體方案制定完成”，其招考方面的核心內(nèi)容與《綱要》并無(wú)二致，僅將“探索考試與招生相對(duì)分離的辦法”改成了“健全考試與招生相對(duì)分離”，這也反過(guò)來(lái)證實(shí)了此前多方的核心分歧是在“招考分離”一項(xiàng)上，而非其他的技術(shù)性細(xì)節(jié)。

暫且忽略此后政策的變遷，在整體的改革思路上，新高考改革似乎處處與原有的素質(zhì)教育改革（以“新課改”為核心）針?shù)h相對(duì)，仿佛正是作為一種對(duì)素質(zhì)教育的修復(fù)而存在。不過(guò)在這種表面的斷裂性下，新高考改革卻在兩個(gè)基本面上繼承了“新課改”：其一是延續(xù)了素質(zhì)教育改革早期的工具性預(yù)設(shè)，甚至直指其目標(biāo)是通過(guò)教育“生產(chǎn)”出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的各式人才，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力供給側(cè)的變革，“解決勞動(dòng)力和就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾”；其二則是承接了素質(zhì)教育改革中的教育學(xué)理想，希望推動(dòng)自由選擇與多元評(píng)價(jià)，培養(yǎng)“完整的人”。

新高考改革與“新課改”在教育學(xué)目標(biāo)上的一致性連接起了整個(gè)素質(zhì)教育改革的前后兩部分。這種一致性在學(xué)術(shù)場(chǎng)域中展現(xiàn)無(wú)遺：通過(guò)媒體與學(xué)術(shù)空間內(nèi)的話語(yǔ)運(yùn)作，鐘啟泉、姜鋼等人以“素養(yǎng)”概念代替了“素質(zhì)”，并借這一“詞語(yǔ)的政治學(xué)”延續(xù)甚至“重啟”了素質(zhì)教育。從公開(kāi)的文本來(lái)開(kāi)，“素養(yǎng)”一詞在國(guó)家話語(yǔ)中的內(nèi)涵有二：一方面繼承了“素質(zhì)教育”的核心思路，另一方面取消了“素質(zhì)教育”中固有的“反考試性”，緩解了其與考試之間的張力，可以簡(jiǎn)單理解為一種“能夠被考試考察的素質(zhì)”。結(jié)合教育部考試中心的命題導(dǎo)向、2017版新課程標(biāo)準(zhǔn)的修訂內(nèi)容與綜合評(píng)價(jià)在招考政策中的地位，不難看出，被改進(jìn)后的“素養(yǎng)”概念在新的教育改革中起到了溝通考試、教學(xué)與學(xué)生能力評(píng)價(jià)三方面的重要作用，可以說(shuō)是連接課程內(nèi)容改革與招考制度改革的核心通道。由此，素質(zhì)教育改革通過(guò)一種曲折的方式完成了重生。

▍2014?2018：麻煩治理的連續(xù)生成

2014年9月4日，在推遲了三天后，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），正式宣告新高考改革進(jìn)入試點(diǎn)階段，政策生產(chǎn)的重心從國(guó)家走向地方。然而《意見(jiàn)》的出臺(tái)卻讓此前參與方案制定的學(xué)者們大失所望：在8月18日的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議中，原有的包含“招考分離”的方案被否定，教育部門緊急修訂了方案，刪去了其中“招考分離”等條款，淡化了方案中的教育導(dǎo)向而強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向與意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向。

決策權(quán)上移后的新高考改革已經(jīng)脫離了政策設(shè)計(jì)者的控制，從而無(wú)可避免地遭遇突變，將原本力圖改變整體教育格局的改革轉(zhuǎn)變成了一次簡(jiǎn)單的“科目改革”（這一邏輯與將素質(zhì)教育改革轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢n程改革”完全一致），更進(jìn)一步地變成了某種意義上針對(duì)“新課改”的一詞宏大的麻煩治理。

在《意見(jiàn)》的影響下，2014年作為地方試點(diǎn)進(jìn)入新高考改革的上海與浙江兩地在教育主管部門的指導(dǎo)下制定了差距較大的兩種改革方案，其中“浙江方案”更多地繼承了2010年《綱要》的核心內(nèi)容，確切地貫徹了一年多考、多元錄取等策略；相對(duì)的，“上海方案”則完全從2014年的《意見(jiàn)》出發(fā)，以穩(wěn)定、公平為最核心的目標(biāo)，僅采取形式性的去實(shí)質(zhì)化的改革以完成改革目標(biāo)。兩種方案的同時(shí)出臺(tái)意味著，對(duì)于那個(gè)缺失了核心（招考分離）的《意見(jiàn)》，行政與教育主管部門都并無(wú)把握能夠使其正常落地，只能做兩手準(zhǔn)備，以“浙江方案”突破，以“上海方案”守成，等待時(shí)間選出正確的路線。

然而，從京津魯瓊等第二批試點(diǎn)省份于2018年頒布的地方改革方案來(lái)看，兩地三年的試點(diǎn)最終似乎只證明了一件事，即在招考分離缺失的情況下，兩地的新高考方案都無(wú)法解決選考制與等級(jí)賦分制之間的困境，同樣會(huì)導(dǎo)致選考人數(shù)嚴(yán)重不均，進(jìn)一步強(qiáng)化考試不公，而本地的高等教育資源又能否解決新政帶來(lái)的新問(wèn)題？如何應(yīng)對(duì)這一狀況？各試點(diǎn)省份給出的答案是使改革進(jìn)一步去實(shí)質(zhì)化，逐步解決甚至提前避免麻煩的出現(xiàn)。然而歸根結(jié)底，多項(xiàng)修正欲圖解決的問(wèn)題本身就是改革帶來(lái)的，倘若這些修正在解決了改革麻煩的同時(shí)也“解決”了改革的目標(biāo)本身，那么所謂的新高考改革就變成了一場(chǎng)政治運(yùn)動(dòng)與經(jīng)濟(jì)改革的奇妙混合。

在“招考分離”從國(guó)家級(jí)方案中撤出，地方性改革政策也不斷退縮，整個(gè)改革去實(shí)質(zhì)化的情況下，新高考改革仿佛成為了整個(gè)素質(zhì)教育改革的縮影：一臺(tái)總是在解決麻煩的同時(shí)生產(chǎn)出更多麻煩的改革裝置。在這一視野下，在新高考改革中借“素養(yǎng)”重啟的素質(zhì)教育改革不僅困難重重，更是存在隱患：從大學(xué)自行評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)橹袑W(xué)操行分式的“德智體美勞”綜合評(píng)價(jià)定然如上一輪綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)的重演；在改革中被下放到地方的命題權(quán)自然會(huì)導(dǎo)致考試中心無(wú)法在命題中有效貫徹“素養(yǎng)”；而命題導(dǎo)向一旦喪失，教學(xué)方面便重又回到了新課改試圖以課標(biāo)規(guī)范教學(xué)的失敗道路上?！八仞B(yǎng)”在考試、教學(xué)與學(xué)生能力評(píng)價(jià)三方面的失效同時(shí)也意味著，新高考改革已然失去了帶動(dòng)整體教育改革的機(jī)會(huì)，原本能統(tǒng)合在同一框架下的多方面政策失去了軸心，從而使一場(chǎng)針對(duì)新課程的“麻煩治理”自身也產(chǎn)生出諸多麻煩。不過(guò)真正的問(wèn)題或許在于，針對(duì)這些具有延時(shí)性的麻煩，教育主管部門無(wú)法再以“麻煩治理”的思路快速將之解決，只能在政策慣性之中進(jìn)行小規(guī)模調(diào)整，等待其后果的完全暴露，而這也就構(gòu)成了理解本輪教育改革中諸多政策的基本路徑。

面對(duì)已經(jīng)遭遇的失敗及其可能的后果，曾經(jīng)參與過(guò)政策制定的談松華、楊東平等教育研究者與教育部考試中心、浙江省教育廳等教育部門內(nèi)的技術(shù)官員不斷利用教育部門相關(guān)的媒體、學(xué)術(shù)空間發(fā)聲，并持續(xù)提及早已在國(guó)家方案中消失“招考分離”，而這一情況顯然與已有研究中，教育部門主辦的刊物呈現(xiàn)出“縱向傳達(dá)和正面宣傳為主要特征的政策動(dòng)員形態(tài)”截然不同。這種刊物定位與實(shí)際內(nèi)容間的差異說(shuō)明了，在新高考改革“去實(shí)質(zhì)化”后，出于不同的原因，教育部門中的部分人員與教育研究者組成了一個(gè)技術(shù)治理傾向的聯(lián)盟，希望能夠重建完整的高考改革方案，避免改革在教育維度上的失敗。

不論是由于學(xué)術(shù)空間內(nèi)的呼聲確實(shí)起到了相當(dāng)效用，抑或是單純因?yàn)楦母铿F(xiàn)實(shí)的壓力，正如我們所看到的那樣，在山東、海南等第二批試點(diǎn)方案中，通過(guò)將“綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)”設(shè)置為一種招考方式，“招考分離”的思路重新進(jìn)入到了新高考改革之中，獲得了制度化的地位?？伞罢锌挤蛛x”的復(fù)歸終究是“麻煩治理”的產(chǎn)物，一旦麻煩的狀況得到緩解，缺少了國(guó)家級(jí)政策承認(rèn)的“招考分離”能否借“綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)”的名義繼續(xù)推進(jìn)尚是一個(gè)問(wèn)題，以新高考改革為核心的整體教育改革的前景便更加難以預(yù)料。

▍結(jié)語(yǔ)：無(wú)聲的革命

正如包海芹所指出的那樣：教育政策過(guò)程的復(fù)雜性不僅在于參與主體的多樣性與權(quán)力的分散性，更在于其目標(biāo)的多元性及其政策效果的延時(shí)性。在這些屬性的交錯(cuò)影響下，教育領(lǐng)域只有通過(guò)更加完善的、充分結(jié)合在地經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)化與專業(yè)化的政策生產(chǎn)，才可能脫離政策“應(yīng)景化/即興化”與“去實(shí)質(zhì)化”的危險(xiǎn)。

然而同我們所看到的那樣，在素質(zhì)教育二十年的歷程中，真正的技術(shù)化、專業(yè)化的政策生產(chǎn)實(shí)際上從未實(shí)現(xiàn)過(guò)，前后兩個(gè)階段甚至還共享著無(wú)比相似的邏輯：在外部壓力與上層力量直接推動(dòng)下，專家學(xué)者以各種不穩(wěn)定的形式參與到倡導(dǎo)性政策的制定中，然而當(dāng)政策需要落地，轉(zhuǎn)化為分配與規(guī)制性政策時(shí)，專家學(xué)者卻往往退出政策生產(chǎn)，目睹著原本完整的改革方案被轉(zhuǎn)化為一個(gè)片面的“課程改革”或是“科目改革”，最終在解決了行政任務(wù)的同時(shí)制造了更多的社會(huì)問(wèn)題，陷入了“麻煩-治理-新麻煩-再治理”的循環(huán)之中。

面對(duì)這樣的狀況，我們認(rèn)為，素質(zhì)教育二十年的歷史就是一場(chǎng)“總是在解決老問(wèn)題而又形成新問(wèn)題、轉(zhuǎn)變舊機(jī)制而又構(gòu)成新矛盾的曲折運(yùn)動(dòng)”。我們看到的是，教育改革承載著混雜的情緒，時(shí)而是“不得不改”，時(shí)而又是“不如不改”。在這種情緒背后暗藏著的是教育問(wèn)題的普適性、重要性及其特殊性：正如從“新課改”到新高考改革的歷程所揭示的那樣，在一場(chǎng)教育改革中，當(dāng)政策制定者意識(shí)到政策的運(yùn)行出現(xiàn)了問(wèn)題時(shí)，往往這一政策早已運(yùn)行多年，此時(shí)即便本著“麻煩治理”的思路快速提出修改方案，其施行與效果的檢驗(yàn)也要等到數(shù)年之后，而政策一來(lái)一去甚至多次來(lái)去之間關(guān)涉到的，便是成千上萬(wàn)國(guó)民的教育問(wèn)題。

從這一角度看來(lái)，二十年的素質(zhì)教育改革史未嘗不能理解成一場(chǎng)雙重的“無(wú)聲革命”：從“素質(zhì)教育”概念的提出到進(jìn)入國(guó)家教育規(guī)劃，再到兩輪改革對(duì)這一理念的探索，教育研究者始終在大眾視野之外，通過(guò)各種可能的表達(dá)空間，施加著對(duì)于教育政策生產(chǎn)的影響，也一直“無(wú)聲”地改變著教育在這一土地上的面貌；但或是由于教育主管系統(tǒng)的異化，或是由于意識(shí)形態(tài)主管部門的介入，技術(shù)治理傾向的力量總是無(wú)法型構(gòu)甚至保存一個(gè)完整的改革方案，改革也總在黑箱中，悄無(wú)聲息地被其發(fā)起者所“革命”，變得支離破碎，總是在解決問(wèn)題的同時(shí)制造了更多的問(wèn)題，只留下喧嘩的輿論場(chǎng)與亟待拯救的教育本身。

— ?2020年10月新刊目錄??—

▍域外

美歐跨大西洋關(guān)系的中國(guó)挑戰(zhàn)

任希鵬

▍封面選題：美國(guó)的百年未有之變局

01 中美沖突：國(guó)際經(jīng)濟(jì)層級(jí)體系的裂變

封凱棟

02 尋找新的“敵人” ：美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略加速調(diào)整的國(guó)內(nèi)根源

潘亞玲

03 從“帝國(guó)”到“國(guó)家”：美國(guó)國(guó)家能力轉(zhuǎn)型進(jìn)行時(shí)

歐樹(shù)軍

04 里根政體的衰敗與美國(guó)重建的特朗普道路

左亦魯

05 疫情后大國(guó)關(guān)系新格局

紀(jì)明葵

▍城市政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

06 全球化時(shí)代城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展

周偉林

▍公益理論與公益實(shí)踐

07 美國(guó)國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中的科學(xué)公益

牛 可

▍技術(shù)革命與社會(huì)變遷

08 “防疫國(guó)家”的信息治理：實(shí)踐及其理念

戴 昕

09 區(qū)塊鏈與國(guó)家治理的融合重構(gòu)

李雯佳

▍中國(guó)發(fā)展模式再討論

10 進(jìn)行中的開(kāi)創(chuàng)：華為實(shí)踐的工業(yè)史意義

宋 磊

▍社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷

11 精細(xì)分層社會(huì)與中產(chǎn)焦慮癥

熊易寒

12 當(dāng)小農(nóng)戶邁向大市場(chǎng)

譚同學(xué)

▍學(xué)術(shù)評(píng)論

13 文科為什么要交叉——兼論知識(shí)發(fā)展的一般規(guī)律

錢乘旦

▍后發(fā)國(guó)家發(fā)展道路

14 拉丁美洲的未竟工業(yè)化

程文君 鄭 宇

15 “弱國(guó)家”困境和埃及的再工業(yè)化前景

段九州

本文原載《文化縱橫》2018年8月刊，原標(biāo)題為“‘麻煩治理’與無(wú)聲革命：素質(zhì)教育再審視”。圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，如有侵權(quán)，敬請(qǐng)聯(lián)系刪除。歡迎個(gè)人分享，媒體轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系本公眾號(hào)。