本文從中國行政區(qū)劃的視角出發(fā)，討論了“省直管縣”改革對縣域城鎮(zhèn)化與國家治理的真實效果。“省直管縣”將“省-市-縣”模式改為“省-縣”管理模式，是通過行政層級扁平化來推進城鎮(zhèn)化的重要制度設計。早在1982年，該制度的相關試點改革就已開始，但有分析認為，開展數(shù)年來，各省試點的效果與后續(xù)走向仍有較大差異。
文章指出，“省直管縣”改革的目的是將省級權力下沉至縣一級，這項源于多重歷史與現(xiàn)實條件的制度設計有三種實踐形式：行政省直管縣、財政省直管縣和全面省直管縣。
作者認為，在三種改革類型中，行政省直管縣完全實現(xiàn)了省縣對接，最符合“省直管縣”的理論設計。盡管這項制度設計在一定程度上能激發(fā)縣域活力，但在實踐過程中仍面臨諸多限制，導致實際效果參差不齊，包括省的管理幅度問題、地級市存廢問題、人事關系未能厘清、未能有效下放權限，等等。因此在制度落實過程中，需要考慮不同縣域間的分化程度，依據(jù)地方現(xiàn)實對不同行政區(qū)劃模式進行取舍，有針對性地分類改革。
本文原載《文化縱橫》2022年第6期，原題為《“省直管縣”，何去何從》，僅代表作者觀點，供讀者參考。
中共二十大報告提出，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協(xié)調發(fā)展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設?；诖罅鲃印⒐I(yè)化、市場化的內生視角，往往是考察城鎮(zhèn)化的主流范式。但與此同時，“行政區(qū)劃本身是一種重要資源”，空間視角日益受到重視。行政區(qū)劃改革作為一種外生性變量，由政府命令和法律引入自上而下的制度變遷，也是探析縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵議題。
基于行政區(qū)劃的外生視角，我國縣域城鎮(zhèn)化主要有兩種推進路徑。一種是以城市為著力點，基于區(qū)界重組的地理政治學。在科層化的空間結構中，重新界定城市的功能實體，從而將縣城直接擴充為城市邊界，優(yōu)化為城市功能，比如“撤縣設區(qū)”“撤縣設市”和“區(qū)縣合并”等。另一種推進方式是以縣域為基點，基于權力下放的地緣政治。通過組織再造與資源下沉，增強縣域實體的事權與財權，比較典型的是“省直管縣”“強縣擴權”等。
習近平總書記高度重視縣城建設工作，多次做出重要指示。黨的十九屆五中全會《建議》提出推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。國家“十四五”規(guī)劃《綱要》提出縣城建設的任務舉措。中共二十大再次強調推進縣城建設對促進新型城鎮(zhèn)化建設的重要意義。因此，基于“權力下放”的地緣政治，在制度設計上，通過省直管縣改革，直接將省級權力下沉至縣一級，將基層治理單位下沉到農業(yè)農村的主要承載空間——縣域，在改革思路上符合縣域的最新戰(zhàn)略定位。
然而，從實踐看，已開展數(shù)年的各省直管縣試點間效果差異較大，改革走向并不明朗。為什么有的地方改革很有成效，有的地方難以為繼？這些技術細節(jié)已被輿地學或政治地理學者所注意，但囿于學科的限制，很難展開對于社會過程的分析，需要更多有關實證性研究補充?；谠诟母镌圏c地的調研，本文試圖提煉省直管縣改革的實踐經驗。
▍省直管縣的改革緣起
省直管縣將“省-市-縣”模式改為“省-縣”管理模式，是政區(qū)層級變化的改革。在中國歷史上，行政區(qū)劃沿革的核心即為政區(qū)層級的變化，其實質是集權與分權之間的演變。20世紀70年代，為了推動經濟社會發(fā)展，中央開始向地方經濟分權。1982年，地方政府在中央的號召下撤地設市、地市合并、縣（市）升格，實行市管縣體制，權力尺度由中央轉移到地方。如果說市管縣體制是由上而下分權到市，那么省直管縣體制則是把分權進一步延伸到縣。市管縣實行后，黨和國家重要文件和領導人講話中多次提到省直管縣的相關內容。2005年6月，時任國務院總理溫家寶明確提出，“在具備條件的地方課題推進‘省直管縣’和‘鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管’”。2009年中央“一號文件”提出，“穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。2010年“中央一號”文件提出，“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”。2017年3月，國務院《關于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知》再次提到，“簡化財政管理層級，擴大省直管縣財政管理體制改革覆蓋面”。
為什么要分權到縣，是理解改革緣起的關鍵。首先，在農業(yè)社會向工業(yè)社會的轉型中，城市型政區(qū)應運而生，市縣關系發(fā)生巨大變化。中國自古以來都有城市，但城市并未獨立地以政區(qū)的面目出現(xiàn)，而是從屬于上一級區(qū)劃的地域型政區(qū)。清末時，許多城鎮(zhèn)的經濟遠遠超過其上屬的縣治或府治，但在行政管理方面仍隸屬于該縣。新中國成立以后，市縣區(qū)劃經歷了前所未有的尺度重組與地域重構。城市從原有的縣境中劃出，或與省相當為直轄市，或為地級市，縣域成為從屬于城市的政區(qū)。這種行政區(qū)劃的被動降級，擠壓了縣域發(fā)展空間。在線性等級關系中，一些地級市會利用其上位的權力優(yōu)勢“卡縣”“吃縣”。尤其在分稅制改革之后，基層政府可自由支配的財政收入減少，但支出壓力并未減輕，導致了縣域治理的基礎性資源缺失。排他的行政邊界與模糊的經濟邊界形成張力，阻礙了縣域的社會經濟發(fā)展，在某種程度上也強化了城鄉(xiāng)分治。
其次，在社會發(fā)展中，郡縣傳統(tǒng)的不適應性日漸顯現(xiàn)。秦置郡縣時，以步行為尺度、以方圓百里為原則，構建了戶籍管理的地緣關系。后代無論是唐代的郡縣治所、元代升縣為州，抑或80年代初行政性分權和財政包干制的推行，都延續(xù)了這種靜態(tài)的地理規(guī)劃，即用面積劃分實施全面、直接的分區(qū)治理。改革開放后，我國進入一個高頻率、大規(guī)模、廣空間的超動態(tài)社會，數(shù)以億計的農民涌進城市，諸多事務早已突破傳統(tǒng)的郡縣范圍。與此同時，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口基數(shù)仍非常龐大。20世紀90年代，經過“撤區(qū)并鄉(xiāng)”“撤片并村”等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由多變少、規(guī)模由小變大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人口數(shù)量和經濟規(guī)模上超過所在的縣級市甚至地級市。作為服務型政府，較歷史任何時期，國家要直接面對基層的主觀意愿十分強烈。作為一種空間生產策略，省直管縣指向了行政下沉的制度實踐。
再次，智慧政府的發(fā)展，為新的權責模式奠定了技術基礎。早年，一些省份面積遼闊、交通不發(fā)達。為了方便政府間運作，是市管縣產生的背景之一。然而，增加一級行政管理層級，意味著增設對口職能部門和行政編制，直接導致運行成本增加、行政效率降低。當前，依托大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術手段，電子政務不斷普及、高鐵航空四通八達，各級職能部門之間的溝通日趨完備，上級政令能夠便捷下達到基層政府，為扁平化的行政模式奠定了客觀基礎。
最后，加強省縣溝通，有助于重塑地方政治制度空間。歷史上，省一級規(guī)模比較大、具備造反的條件，所以省一級的總督、巡撫等互相分權制衡。而縣一級的力量不至于能夠造反，無須設置分權，采用“皇權不下縣”的基層自治。因此，縣官權力很大、不受約束，他并非代表一個個體，而是代表條塊里的“塊”，是行政層級中的人格化象征。當前，基于這種“政治地理邊緣”傳統(tǒng)，縣級主要領導易成為腐敗高危人群。省直管縣改革通過下放權限，有助于加強基層把控，隱含著重塑地方政治敘事的政治目的。
▍省直管縣的發(fā)生特征
我國的省直管縣改革，是有序的、分階段的漸進過程。改革肇始于1949年北京、上海、天津直轄市的設立。從1953年浙江省實行財政省直管體制，到1988年海南建省，到1992年浙江省強權擴縣系列改革和1997年重慶直轄，再到2005年之后全國大面積的推行試點，我國一直在陸續(xù)摸索著省直接管理縣的實踐。截至2016年底，全國共有1793個縣參與了省直管縣改革。
在實踐中，省直管縣主要有以下三種形式：第一，行政省直管縣，即在行政管理層級上省直接管理縣，不經地級行政區(qū)管轄，縣級行政區(qū)與地級行政區(qū)享有相同的政治、經濟和社會管理權限。
第二，財政省直管縣，即通過收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等, 省與縣直接開展財政聯(lián)系。
第三，全面省直管縣，一般涉及三個方面：一是下放事權，擴大縣級經濟社會管理權限；二是省直接管理縣級財政體制改革，保障縣級有相應的財力；三是對縣級主要領導采取適度上收的管理制度，弱化地級市對縣級的政治控制權。
▍省直管縣的后續(xù)走向與改革邏輯
（一）行政省直管縣：政區(qū)分等的空間敘事
政區(qū)分等是國家對行政區(qū)劃進行分類管理而做出的一項重要制度安排。省一級，基于社會經濟發(fā)展形成潛在的隱形層級；市一級，副省級城市、計劃單列市等行政級別要高于其他地市；縣一級，分為市管縣與行政省直管縣。行政省直管縣，是所在省級行政區(qū)直接領導和管理縣域，地級市不進行中間干預，高配縣級主要領導，包括省直轄縣級市與省直轄縣。當前，省直轄縣級市有海南省的瓊海市、儋州市等；新疆維吾爾自治區(qū)的石河子市、阿拉爾市等；湖北省的仙桃市、潛江市等；河南省的濟源市。省直轄縣只存在于海南省，具體包括安定縣、臨高縣等。
通過政區(qū)分等，可以根據(jù)地方實際減少治理成本，是實現(xiàn)簡約治理的手段之一。歷史上政區(qū)分等的分類標準屢經變遷，主要包括“地區(qū)的沖要、戶口的多寡、資地的美惡，政務的繁閑”。當前，不同地方的地理、經濟基礎，代表了一種特定尺度的權力關系結構，是交疊的政治經濟過程的空間表達。海南省全面實行省直轄形成的“海南模式”，主要基于其地理空間。1988年海南建省時，陸地面積為三萬四千多平方公里，人口800多萬，轄19個縣市。與其他省份相比，機構和人員最少，省縣直接溝通的成本較低，因此在省、縣之間未設置中間層級。新疆維吾爾自治區(qū)一些縣級市推行行政省直管縣，主要是歷史原因。新疆在屯墾戍邊的發(fā)展中，形成了“師市合一”的城鎮(zhèn)管理體制。在此基礎上建立的縣級市，既保留兵團的功能，又有一級地方政府的治理功能，形成了新疆少數(shù)民族地區(qū)公共治理體制的特有形式。湖北省、河南省為了促進區(qū)域發(fā)展，選取了生產總值較好、基本發(fā)育為中等城市規(guī)模且有發(fā)展?jié)摿Φ拇硇钥h級市，采取經濟計劃單列、干部高配的省直轄模式。
（二）財政省直管縣：縣域發(fā)展的地方邏輯
財政省直管縣早已有之。新中國成立之后，浙江省一直探索財政省直管縣體制。1987年，山西省在雁北地區(qū)試點省直接對縣財政包干。20世紀90年代，我國縣鄉(xiāng)基層政府財力匱乏、負債嚴重。2005年以來，為了緩解縣級財政困難、解決政府預算級次過多等問題，全國范圍內推行了以擴大縣級財政管理權限為核心的財政省直管縣改革。各省的改革路徑不盡相同，有些地區(qū)在財政體制、轉移支付、財政結算等各個方面全面實行省對縣直接管理；有些地區(qū)主要在補助資金分配和資金調度等方面實行省縣對接。各地改革都已有數(shù)年，但不同學者對各地財政省直管績效判斷各異，勾勒了改革的模糊面相。究其原因，是地方性知識與規(guī)范性政策之間存在差異，改革績效與各地基礎有很大關系。
1.縣域經濟基礎
分稅制改革后，全國縣域發(fā)展分化嚴重。一些省域大力發(fā)展縣域經濟，成功實現(xiàn)了縣域經濟社會高速發(fā)展，涌現(xiàn)出諸多地方的實踐探索經驗。比如，浙江省的縣域經濟基礎較好和城鄉(xiāng)差異相對較小作為重要省情，是其改革相對徹底的一個關鍵背景因素。而在中西部一些縣域，基于財政困境沒有能力完全滿足公共服務需求。2013年，安徽省縣域財政收入1043.7億元，僅相當于浙江省的43.4%和江蘇省的44.6%（見表1）。對于財政省直管縣，經濟基礎較好的地方，改革猶如錦上添花；而對于經濟基礎相對薄弱的縣域而言，改革在一定程度上改善了基層財政困境，但高水平的縣域治理仍較為困難。
2.縣域人口基礎
研究發(fā)現(xiàn)，對于一些人口大省，如河北省、山東省，縣級政府僅有發(fā)展經濟的動力，但缺乏提升公共服務水平的意愿。省直管縣改革激發(fā)了縣級政府經濟發(fā)展的積極性，但與之相伴的卻是，地方政府缺乏內在動力去提升服務性公共物品的供給水平，導致縣域公共物品供給結構的失衡。這類情況在遭遇疫情防控等特殊情境時，會體現(xiàn)出較大的風險和挑戰(zhàn)。
3.縣域政治基礎
地方行政管理的結構，構成了不同政治土壤。“早年，據(jù)說縣領導寫一張紙條、批一下編制，就算招聘成功。這種不規(guī)范操作，導致了人員遠遠超編。2004年，我省一個7萬人口的小縣，竟超編近8000人，造成了吃飯財政。”有調研指出，在2002年，湖北、河南、江西三省絕大部分的縣、鄉(xiāng)政府，都不能及時發(fā)放財政供養(yǎng)人員的工資，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)半年期間只能發(fā)放一個月的工資，甚至連“吃飯財政”都談不上。地方行政臃腫、行政成本過高，影響著改革的有效運轉。
4.市一級的輻射能力
在市一級輻射能力相對較弱的地區(qū)，往往繼續(xù)推進財政省直管縣。比如，河南省從2022年1月起，財政直管縣范圍擴大到102個縣（市）。而在市一級輻射能力較強的地區(qū)，有的調整甚至取消了財政省直管。比如，2017年廣西對經濟輻射能力較強的南寧市、柳州市等，都不再實行省財政直管縣，而改為全部實行市管縣。
（三）全面省直管縣：政策執(zhí)行的府際博弈
黨的十六大以來，中央高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不斷向縣級政府下放經濟社會管理權限。2010年，中央編辦確定了安徽、河南、湖北等8個省區(qū)37個縣（市），從財政改革擴大為涉及財權、人事權、事權的全面試點。對改革試點的選擇較有代表性，如轄縣大省、城鎮(zhèn)化發(fā)達縣、農業(yè)大縣、民族地區(qū)貧困縣等，計劃三年左右完成試點。當前，全面改革的后續(xù)走向各異。一些試點重新劃歸市管縣體制，如2015年河北省明確第二批試點的8個縣（市）不再開展試點工作，重新劃歸所在設區(qū)市管理，試點實踐僅半年。也有一些試點至今仍推行改革，比如江西省鄱陽縣等，盡管已完成所規(guī)定的試點年限，但依然維持著全面省直管。此外，還有試點縣進行了撤縣設市。比如2019年安徽省撤銷廣德縣、設立縣級市。細化不同的地方執(zhí)行，有助于探究為何改革走向不一。
1.人事關系的權力競合
在全面改革中，各試點省區(qū)分別進行了人事制度調整。黑龍江省將試點原由省轄市管理的干部調整為省委直接管理。寧夏試點縣黨政主要領導干部由自治區(qū)黨委管理，其他班子成員由自治區(qū)黨委組織部管理。湖北省試點的黨政正職由省委管理，四大班子成員和紀委書記、法院院長、檢察院檢察長由省委委托省委組織部管理；其他副縣級干部，改為試點管理，報省委組織部備案。安徽省將縣委書記和縣長改由省委直接管理，其他副縣級以上干部由省委委托省委組織部管理，其他干部由試點管理。河南省試點黨委、政府主要領導，由省委管理，其他干部領導體制不變。
但在實踐中，多數(shù)試點的人事關系并未得到真正厘清。這是因為省級對接的人事級別，至少要管副廳級以上，而縣一級多為處級?；谶@種級別差距，省委組織部一般將人事權重新讓渡，委托地級市管理試點縣的人事晉升。中國長期沿用的屬地管理，強調的是“誰主管，誰負責”，即轄區(qū)內所發(fā)生的事情，都屬于轄區(qū)行政首腦的責任。在這個意義上，市一級仍是轄區(qū)的責任人。人事關系作為一種顯性因素，在官員調配中發(fā)揮關鍵作用?；谑泄芸h的體制回放，改革對地方官員的激勵十分有限。一方面，省級處室是廳級干部，縣級干部不能直通到省里任職。另一方面，市級認為試點縣已屬于省管干部，不再隸屬市一級的人事關系?！叭娓母镆院?，市從兩個縣調動了兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記到市直，提了一級，但都是非試點縣的。而我們縣的縣長、書記、紀委書記、公檢法，都由上面委派，與地方沒有關系。那我們試點縣的優(yōu)秀人才怎么安排?干部沒有積極性，什么都發(fā)展不了?！?/p>
2. 事權下沉的制度激勵
在全面改革中，事權下沉是激勵縣域發(fā)展的重要舉措。例如，浙江省在1992年、1997年、2002年不斷出臺擴大縣級權限政策，將313項審批權下放給紹興縣等17個經濟強縣（市），涵蓋國土資源、交通、建設等十二大類，幾乎囊括了政府經濟管理權限的所有方面。而一旦上級控權不放，改革效果就相對較差。如河南省長垣、蘭考等9個縣（市），均出現(xiàn)權力配置不公的問題。
上級未有效下放權限，有以下這些原因：一是，上級對改革權限“放虛不放實、明放暗不放”。例如，在一些中西部的試點中，存在將船舶類、水運類等權限下放至位于內陸的縣域，但諸如招商項目審批、公安權限、民政權限等多項實權并不下放。有論者指出，“在全面改革中，市級可以說吃力不討好?？h覺得我們擋道，省又把一些優(yōu)惠政策給到縣。相對而言，地級市具有形成中等城市輻射區(qū)的條件，一個擁有50萬到150萬人口的城市，能產生一定的規(guī)模集聚效應，這是縣一級所不具備的。那市一級要怎么定位自己？我們也需要發(fā)展?！?strong>二是，上級不敢下放某些權限。“全面試點之后，我們對試點縣有一些鼓勵性政策。但總的來說，涉及全省范圍內縣的整體發(fā)展，我們盡量一視同仁?，F(xiàn)在采取的是均衡性轉移支付，完全是按公示法，沒有人為的調控因素。如果試點縣希望單獨給予政策優(yōu)惠，是要慎重考慮的。”其中，最為典型的是在技術方面，尤其建設、質量檢測等領域，基于縣一級的人才配備、硬件設施等尚未達到應有水平，上級政府會有所保留。
▍省直管縣的后續(xù)走向與改革邏輯
在三種改革類型中，行政省直管縣完全實現(xiàn)了省縣對接，最符合“省直管縣”的理論設計。基于這種改革思路，曾有學者提出“分省、并縣、撤市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，把全國重新劃分為五十個左右的省，每省平均管轄四五十個縣，撤銷市（地）和計劃單列市，實現(xiàn)全面的“省-縣”模式。然而，這一構想關涉我國國家治理的運作基礎，值得商榷。首先，省的管理幅度將成問題。截至2020年，我國除港澳臺外的31個省、市、自治區(qū)中，有2846個縣級單位。也就說，如果完全改革，在現(xiàn)有省份數(shù)量不變的情況下，省對縣的平均管理幅度為1∶91.8，管理調控與監(jiān)管能力是很大問題。其次，這會從側面觸及地級市的存廢問題。當前市一級的政府官員人數(shù)龐大，一旦改革，市級干部的出路將極為棘手。因此，超越省直管縣的試點，需要依據(jù)地方現(xiàn)實對不同行政區(qū)劃模式進行取舍，有針對性地進行分類改革。
總的來說，行政省直管縣有獨特的治理邏輯，不宜全面鋪開；財政省直管縣作為規(guī)范化的財政分權，其改革績效與縣域基礎、市一級輻射能力有較大關系。對于經濟發(fā)達的中心城市，更適宜通過撤縣設區(qū)等方式，推行市領導周邊縣的模式；全面省直管縣改革，應賦予城市和縣域主體平等的法律地位，強化改革執(zhí)行力，以實現(xiàn)改革預期。如何根據(jù)地方現(xiàn)實加以引導，以不同的行政區(qū)劃改革有效推進縣域城鎮(zhèn)化，有待于進一步的細化研究。
