賀雪峰

土地制度的憲法秩序

當(dāng)前關(guān)于中國(guó)土地制度的學(xué)術(shù)討論和政策討論極多。中國(guó)正處在高速城鎮(zhèn)化階段，城鎮(zhèn)化既是人口的城鎮(zhèn)化，又是土地的城鎮(zhèn)化，關(guān)于土地資源性質(zhì)、土地產(chǎn)權(quán)安排、土地用途管制、土地非農(nóng)使用增值收益分配、土地保護(hù)與集約節(jié)約利用等等問(wèn)題，都成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，也因此成為政策創(chuàng)新的重點(diǎn)。各級(jí)地方政府也在中央許可不許可知情不知情的情況下進(jìn)行了大量的土地制度創(chuàng)新?？梢哉f(shuō)，土地制度成為了近年來(lái)中國(guó)學(xué)界和政策部門(mén)關(guān)注最多、創(chuàng)新最多、爭(zhēng)議最多的領(lǐng)域。

從總體層面來(lái)看，土地制度可以分為兩個(gè)層面，一個(gè)層面是中國(guó)土地制度的性質(zhì)，另一個(gè)層面是中國(guó)應(yīng)當(dāng)選取的土地制度安排。以下分別討論。

因?yàn)橥恋刂贫鹊恼咭?guī)定很多，中央一級(jí)和地方各級(jí)出臺(tái)的各種政策性文件，使得土地制度變得十分混亂，很多政策梳理反而容易讓人迷失其中。筆者以為，要弄清楚中國(guó)土地制度的性質(zhì)，就需要弄清楚中國(guó)國(guó)家性質(zhì)，從憲法秩序?qū)用鎭?lái)進(jìn)行討論。

新中國(guó)是在1848年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后中國(guó)陷入到半殖民半封建社會(huì)的內(nèi)憂(yōu)外患背景下，幾代志士仁人為爭(zhēng)得中華民族的生存權(quán)，而以鮮血和生命所換來(lái)的成果。新中國(guó)先后經(jīng)歷新民主主義革命和社會(huì)主義革命兩個(gè)階段，無(wú)論是新民主主義革命還是社會(huì)主義革命，其目標(biāo)都是要實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)和中華民族的偉大復(fù)興。

新民主主義革命實(shí)行了徹底的土改，打倒了封建地主階級(jí)，土地均分給農(nóng)民，獲得土地的農(nóng)民當(dāng)家做了主人。土改的意義是要消滅壓迫、消滅剝削、消滅土地食利階級(jí)、消滅不勞而獲。按勞分配和不勞動(dòng)者不得食，成為新中國(guó)的基本分配原則。1950年代社會(huì)主義改造中，農(nóng)民由互助組、初級(jí)社，逐步過(guò)渡到高級(jí)社和人民公社，并在1962年《人民公社60條》之后，形成了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)村基本制度。社會(huì)主義改造中，農(nóng)民由初級(jí)社過(guò)渡到高級(jí)社，以土地為主的生產(chǎn)資料歸集體所有，農(nóng)民參加集體勞動(dòng)，共同生產(chǎn)共同分配，形成了社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

新中國(guó)城市土地則收歸國(guó)有，之前的城市土地食利者作為一個(gè)階級(jí)已被消滅。在新中國(guó)的基本制度安排和意識(shí)形態(tài)設(shè)計(jì)上都不再有土地食利者這一封建關(guān)系的任何位置，土地是屬于公有的基本生產(chǎn)資料，無(wú)論是用于農(nóng)業(yè)還是征用于工商業(yè)，土地本身不能參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的分享中。城市發(fā)展所要征用農(nóng)民土地的，由使用土地的工廠或單位安置失去土地這一基本生產(chǎn)資料的農(nóng)村集體組織的勞動(dòng)力。

這樣就形成了新中國(guó)關(guān)于土地制度的憲法秩序，要點(diǎn)有二，一是土地屬于公有，是生產(chǎn)資料，不屬于任何人私有。中國(guó)已經(jīng)消滅了土地私有制，任何人都不得利用土地來(lái)成為土地食利者。與此相關(guān)的推論則是，中國(guó)已經(jīng)將土地食利者階層消滅掉了。二是土地服務(wù)于中國(guó)全體人民共同的事業(yè)，服務(wù)于中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)，服務(wù)于中華民族偉大復(fù)興的事業(yè)。

中國(guó)土地制度的憲法秩序，落實(shí)到《土地管理法》上，就是現(xiàn)行《土地管理法》中的第43條與第47條。這兩條規(guī)定如下：

第43條：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國(guó)有土地。

第47條：征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償。

《土地管理法》的以上兩條也是當(dāng)前關(guān)于中國(guó)土地制度安排爭(zhēng)議最多的兩條，因?yàn)檫@涉及當(dāng)前中國(guó)快速城市化背景下農(nóng)村土地非農(nóng)使用增值收益如何分配的問(wèn)題。按以上兩條規(guī)定，國(guó)家壟斷城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，放開(kāi)土地使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)。國(guó)家按被征收土地原有用途給農(nóng)民補(bǔ)償，按城市建設(shè)用地價(jià)值向市場(chǎng)供地。農(nóng)地非農(nóng)使用形成的增值收益歸國(guó)家所有，即所謂“漲價(jià)歸公”。

土地屬于公有，土地是農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)資料，城市發(fā)展要征收農(nóng)民的土地，按原有用途給予補(bǔ)償，而按非農(nóng)使用的市場(chǎng)價(jià)值招拍掛，這樣就將因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張所形成的農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益“漲價(jià)歸公”。

農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益來(lái)自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市擴(kuò)張，與農(nóng)民或村社集體的努力無(wú)關(guān)。按土地原有用途給予補(bǔ)償，土地征收也就沒(méi)有損害農(nóng)民和村社集體的利益。只是在這樣的土地制度安排中，農(nóng)民和村社集體并沒(méi)有參與分享農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益，而是幾乎全部土地非農(nóng)使用增值收益都被地方政府以“土地財(cái)政”的形式獲得。在目前制度安排下，土地財(cái)政主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

中國(guó)這樣一種土地制度的憲法秩序，就使得中國(guó)在城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化過(guò)程中，消滅了土地食利者參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成剩余的分享，就使得中國(guó)可以將其他發(fā)展中國(guó)家往往存在的土地食利者所獲利益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就使得中國(guó)城市可以建設(shè)得像歐洲。

中國(guó)土地公有，消滅了土地食利者階層，這是中國(guó)相對(duì)于土地私有制國(guó)家推進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展的一大優(yōu)勢(shì)。消滅土地食利者，就是不再允許封建關(guān)系參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余的分配。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化背景下，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余的力量大致有三：一是資本，二是勞動(dòng)，三是土地。資本是全球化流動(dòng)的，資本總是要獲得平均利潤(rùn)的，因此，一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成經(jīng)濟(jì)剩余被資本拿走之后，就由勞動(dòng)者與地主來(lái)分享了。中國(guó)消滅了土地食利者，就為勞動(dòng)者更多占有經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余提供了可能。全世界絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余分配的，往往都有一個(gè)龐大且強(qiáng)勢(shì)的土地食利者集團(tuán)，這個(gè)土地食利集團(tuán)既不勞動(dòng)又不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，卻占有了大量利益，這樣就對(duì)勞動(dòng)者的利益構(gòu)成了壓制，就降低了發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，就使發(fā)展中國(guó)家更可能落入到發(fā)展陷阱中。

中國(guó)之幸是，新中國(guó)的新民主主義革命和社會(huì)主義革命已經(jīng)將土地食利者作為一個(gè)階層消滅掉了。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余因此可以更多地讓勞動(dòng)者分享。中國(guó)也更有可能在發(fā)展中形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，走出“中等收入陷阱”。

土地食利者階層既然已經(jīng)消滅了，就完全沒(méi)有必要再造一個(gè)出來(lái)。消滅了土地食利者階層，這是當(dāng)前中國(guó)最大的“制度紅利”之一。

土地的性質(zhì)

之所以土地制度對(duì)于中國(guó)發(fā)展如此重要，是與土地本身的性質(zhì)有關(guān)。土地一方面是基本的生產(chǎn)要素，另一方面又與其他生產(chǎn)要素很不相同，這就是土地的不可移動(dòng)性。所以，土地從來(lái)不是完全的商品，不可能完全由市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行所謂資源配置。

就一般情況來(lái)講，當(dāng)前中國(guó)土地往往同時(shí)具有以下六種屬性：土地是不可再生資源，這是土地的資源屬性；土地是基本生產(chǎn)資料，包括進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資料和進(jìn)行工商業(yè)活動(dòng)的資料，這是土地的經(jīng)濟(jì)屬性；農(nóng)村土地是農(nóng)民熟人社會(huì)的載體，這是土地的社會(huì)屬性，當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)利實(shí)際上成為了農(nóng)民的基本社會(huì)保障，這是土地的另外一種社會(huì)屬性；土地不可移動(dòng)，這是土地的自然屬性；因?yàn)橥恋氐囊陨蠈傩?，?guó)家對(duì)土地用途進(jìn)行管制，這是土地的政策屬性。土地因?yàn)榫哂幸陨狭N屬性，就使得土地完全不同于一般性的商品，也因此，土地資源不可能完全由市場(chǎng)來(lái)配置，所謂通過(guò)市場(chǎng)來(lái)有效配置土地資源，從而就可以讓農(nóng)民致富讓中國(guó)發(fā)展的觀點(diǎn)是膚淺的，也是錯(cuò)誤的。

就土地的農(nóng)用價(jià)值來(lái)講，當(dāng)前中國(guó)18億畝耕地，是中國(guó)最平整、最肥沃的土地，這18億畝土地的70%只能用于種糧食，正是農(nóng)地種糧所獲收益可以大致衡量出農(nóng)地的價(jià)值，從農(nóng)地種糧收益來(lái)看，每畝農(nóng)地一年兩季可以收2000斤糧食，收入2000元，兩季生產(chǎn)支出700元，若計(jì)算勞動(dòng)支出還要300元，也就是說(shuō)，耕種一畝土地種糧，一年純收入也就在1000元，若將農(nóng)地出租，租金大約在200~700元左右。農(nóng)戶(hù)之間自發(fā)土地流轉(zhuǎn)，租金一般在200元左右。若資本下鄉(xiāng)，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)租金可達(dá)到400~700元。為什么大規(guī)模的正規(guī)土地流轉(zhuǎn)租金更高，有兩個(gè)原因，一是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)十分零碎的情況下，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)必須要成片，成片流轉(zhuǎn)的土地中，有農(nóng)戶(hù)愿意種地從而不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，他們因此會(huì)索要更高的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，并提高整個(gè)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格。反過(guò)來(lái)，非正規(guī)的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)，往往是要進(jìn)城務(wù)工而無(wú)法兼顧耕作，農(nóng)戶(hù)為了不讓耕地拋荒，而將耕地流轉(zhuǎn)出去，所以會(huì)以盡可能低的租金將土地租出；二是正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，讓租出土地農(nóng)戶(hù)無(wú)法隨時(shí)要回土地，不正規(guī)的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)，租出土地農(nóng)戶(hù)可以隨時(shí)要回土地。因此，不正規(guī)的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)往往只要更低租金而留下隨時(shí)收回耕種的權(quán)利。

無(wú)論是耕種每畝可獲1000元收益，還是租出去每畝可獲200~700元收益，土地農(nóng)業(yè)收益都是不高的。若按3%的年利率，則如此收益土地的對(duì)價(jià)就應(yīng)在2~3萬(wàn)元。

因此以農(nóng)地對(duì)價(jià)來(lái)看《土地管理法》第47條：“征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償”、“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的總和不超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。這里要注意的補(bǔ)償費(fèi)不超過(guò)年產(chǎn)值30倍而非年純收入30倍，按以上農(nóng)地2000元年產(chǎn)值，最高每畝就可以補(bǔ)6萬(wàn)元，這樣一個(gè)補(bǔ)償實(shí)際上已經(jīng)高于農(nóng)地實(shí)際市場(chǎng)對(duì)價(jià)的2~3倍。這就是為什么全國(guó)農(nóng)民都盼征地的原因。盼征地除補(bǔ)償比一般農(nóng)地市場(chǎng)對(duì)價(jià)要高以外，還可以將土地權(quán)利變現(xiàn)。對(duì)收入比較少的農(nóng)民來(lái)講，土地利益變現(xiàn)的積極性從來(lái)都是很高的。筆者在全國(guó)調(diào)查，看到兩種相反相成的現(xiàn)象；一種現(xiàn)象是媒體天天報(bào)道的，因?yàn)檎鞯囟l(fā)生沖突，農(nóng)民打失地悲情牌，認(rèn)為征地補(bǔ)償太少了，要維護(hù)自己基本的土地權(quán)利；一種現(xiàn)象是沒(méi)有機(jī)會(huì)土地被征的農(nóng)民盼征地，希望通過(guò)土地征收來(lái)獲得利益變現(xiàn)。若恰好修一條鐵路，經(jīng)過(guò)一個(gè)村莊，正好承包地被征收的農(nóng)戶(hù)一般都要求獨(dú)占征地補(bǔ)償款，而其他農(nóng)戶(hù)則要求均分征地款同時(shí)再重新調(diào)整土地。所有農(nóng)戶(hù)都期望從這好不容易碰到的一次征地運(yùn)氣中分到好處，雖然要失去承包地。即使是城郊堅(jiān)決維護(hù)自己土地權(quán)利的農(nóng)民，若城市真正調(diào)整規(guī)劃，決定將這些農(nóng)民堅(jiān)決維護(hù)權(quán)利的土地當(dāng)作基本農(nóng)田保留下來(lái)，維護(hù)權(quán)利的農(nóng)民一定會(huì)大失所望。因此，征地沖突的核心不是農(nóng)民不愿意土地被征，而是希望自己土地被征時(shí)可以獲得更多土地補(bǔ)償。

因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，城市建設(shè)只能平面推進(jìn)，而不可能跳躍征地，恰好承包地處在城市擴(kuò)展推進(jìn)面上的農(nóng)民就可能借此要求更高的土地補(bǔ)償。農(nóng)民為了要更高的土地補(bǔ)償，就會(huì)用各種手段。越是怕征地出亂子，農(nóng)民就越是要以出亂子要挾地方政府，就越是要當(dāng)絕決的釘子戶(hù)。農(nóng)民要求更高的土地利益補(bǔ)償，與法律規(guī)定無(wú)關(guān)，與補(bǔ)償高低無(wú)關(guān)。最近10年是征地補(bǔ)償快速提高的10年，最近10年又是征地沖突越發(fā)普遍激烈的10年，這就充分說(shuō)明，提高征地補(bǔ)償并不能消除農(nóng)民更高的土地補(bǔ)償要求。

農(nóng)民為何可以當(dāng)釘子戶(hù)？因?yàn)檗r(nóng)民承包的土地正好處在城市擴(kuò)展的推進(jìn)面上，城市發(fā)展一定要征收這塊土地，他因此要更高的土地利益。如果土地可以移動(dòng)，是完全的商品，地方政府就停征這個(gè)要價(jià)過(guò)高的釘子戶(hù)的土地，而從全國(guó)那么多盼望土地被征農(nóng)民那里征收土地進(jìn)行城市建設(shè)。問(wèn)題是，因?yàn)橥恋匚恢貌豢梢苿?dòng)，城市建設(shè)總不可能東一塊、西一塊、南一塊、北一塊吧！

正是土地的不可移動(dòng)，才使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張所造成的土地非農(nóng)使用增值收益只能附著在特定位置土地上面，才使特定位置土地具有更高的價(jià)值。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展中，通過(guò)規(guī)劃來(lái)有序建設(shè)是一個(gè)基本的要求。城市規(guī)劃，向南發(fā)展還是向東發(fā)展？哪些土地用于商貿(mào)，哪些土地用作林帶，哪些土地作為基本農(nóng)田被保護(hù)，哪些土地用作城市基礎(chǔ)設(shè)施或工業(yè)建設(shè)用地，就使得被規(guī)劃的不同土地具有完全不一樣的價(jià)值，這種因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展城市擴(kuò)張以及城市規(guī)劃和土地用途規(guī)劃所產(chǎn)生的不同用途土地的不同價(jià)值，與農(nóng)地原來(lái)的價(jià)值無(wú)關(guān)，與農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)者的個(gè)人努力無(wú)關(guān)，這樣的土地非農(nóng)使用增值收益全部歸到農(nóng)地承包人，既違反了中國(guó)土地制度的憲法秩序，也極不公平。

土地的一個(gè)重要性質(zhì)是不可再生。因?yàn)橥恋厥怯邢薜?，而糧食只能從土地上生產(chǎn)，因此，保有基本的耕地，是事關(guān)國(guó)家糧食安全的根本問(wèn)題。當(dāng)前國(guó)家確立18億畝耕地紅線，就是要為21世紀(jì)的中國(guó)人留下最基本的糧食安全保障。要保護(hù)耕地，就要對(duì)土地用途進(jìn)行管制，就要對(duì)城市建設(shè)用地進(jìn)行管制，這種管制的最基本辦法是由中央給地方下達(dá)年度建設(shè)用地指標(biāo)。地方政府只能在年度用地指標(biāo)內(nèi)占用土地，將農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。中央為了集約節(jié)約用地，采用了偏緊的新增建設(shè)用地策略，以保持城市合理的經(jīng)濟(jì)密度。偏緊的新增建設(shè)用地供給導(dǎo)致建設(shè)用地的相對(duì)稀缺，稀缺產(chǎn)生價(jià)值，這樣一來(lái)，因?yàn)閲?guó)家政策，而進(jìn)一步推高了特定位置上的城市建設(shè)用地價(jià)格，從而形成了某種意義上的建設(shè)用地拜物教，即認(rèn)為只要是建設(shè)用地，就可以產(chǎn)生高于農(nóng)地的價(jià)值，就有增值收益，而看不到，當(dāng)前城市建設(shè)用地價(jià)值高于農(nóng)地，是因?yàn)橥恋厮幊鞘袇^(qū)域的位置，及國(guó)家計(jì)劃控制所造成建設(shè)用地相對(duì)稀缺。假若國(guó)家不限制新增建設(shè)用地指標(biāo)，農(nóng)地可以自由轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地稀缺而形成的建設(shè)用地價(jià)值就消失了。遠(yuǎn)離城市的建設(shè)用地，因?yàn)闆](méi)有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，又無(wú)建設(shè)用地稀缺所形成的建設(shè)用地價(jià)值，這塊建設(shè)用地就不會(huì)有特別的價(jià)值，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地也不可能有什么增值收益。

當(dāng)前學(xué)界乃至政策部門(mén)都因?yàn)榻ㄔO(shè)用地的拜物教，而弄出很多誤會(huì)來(lái)。比如，將農(nóng)民宅基地當(dāng)作農(nóng)村建設(shè)用地，然后將農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地掛鉤，減少農(nóng)村建設(shè)用地，以增加城市建設(shè)用地。對(duì)于缺少對(duì)土地性質(zhì)理解的人來(lái)講，這個(gè)辦法似乎不錯(cuò)，但實(shí)際上，農(nóng)民宅基地是農(nóng)民免費(fèi)獲得無(wú)償使用的，是不能轉(zhuǎn)讓更不能買(mǎi)賣(mài)的，而只能自用。這個(gè)法律規(guī)定與一般農(nóng)村建設(shè)用地有很大差異，不可替換，而與城市建設(shè)用地更是完全兩碼事?，F(xiàn)在學(xué)界和政策部門(mén)望文生義，以為是建設(shè)用地，農(nóng)村建設(shè)用地那么多，不值錢(qián)，而城市建設(shè)用地那么稀缺，很值錢(qián)，為什么不可以讓農(nóng)村建設(shè)用地變成城市建設(shè)用地從而釋放出巨額的土地價(jià)值出來(lái)呢？正是因此，國(guó)土部門(mén)推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。

農(nóng)村建設(shè)用地中的農(nóng)民宅基地遠(yuǎn)離城市，當(dāng)然是不可能搬到城市郊區(qū)用作城市建設(shè)用地的，農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地增減掛鉤，只是通過(guò)將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地，從而獲得城市征收郊區(qū)農(nóng)地為建設(shè)用地指標(biāo)，但問(wèn)題是，退出農(nóng)民宅基地所增加的城市建設(shè)用地，只是城市征收城郊農(nóng)地的指標(biāo)，也就只是獲得了由于國(guó)家對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)管控所造成建設(shè)用地稀缺所形成的土地價(jià)值，這樣一種因?yàn)橥恋赜猛竟苤坪陀?jì)劃管制所形成的建設(shè)用地稀缺，及由此形成的建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)值，我們卻正而八經(jīng)地去拆農(nóng)民房子來(lái)獲得指標(biāo)及其價(jià)值，來(lái)實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，這就太奇怪了。這樣一種一方面嚴(yán)控地方政府新增建設(shè)用地指標(biāo)，從而形成建設(shè)用地稀缺而產(chǎn)生指標(biāo)價(jià)值，一方面又允許地方政府去拆農(nóng)民房子以換取這個(gè)指標(biāo)從而緩解建設(shè)用地稀缺及以此實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的價(jià)值。那為何國(guó)家不直接給地方政府增加建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)讓地方政府緩解建設(shè)用地稀缺的壓力，而免得地方政府花巨資折騰農(nóng)民拆農(nóng)民的房子呢？反過(guò)來(lái)，既然因?yàn)閲?guó)家管控和建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，形成建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值，干脆國(guó)家進(jìn)一步減少地方政府的新增建設(shè)用地指標(biāo)，從而造成更大稀缺，形成更高的建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)值，這樣就使農(nóng)民宅基地復(fù)墾可以獲得更大的潛在利益？有這等好事嗎？本來(lái)是計(jì)劃形成的指標(biāo)價(jià)值，現(xiàn)在所有人都指望通過(guò)這個(gè)指標(biāo)價(jià)值來(lái)發(fā)財(cái)來(lái)致富來(lái)建設(shè)新農(nóng)村來(lái)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化來(lái)讓中華民族偉大復(fù)興，這豈不奇怪！

土地作為農(nóng)民生活的熟人社會(huì)的載體和基本社會(huì)保障，筆者曾有詳述，此處不展開(kāi)了。

總之，土地具有多種屬性，不是完全的商品，不可能完全依靠市場(chǎng)來(lái)配置所謂土地資源。當(dāng)前土地政策中市場(chǎng)話(huà)語(yǔ)、權(quán)利話(huà)語(yǔ)，已經(jīng)極大地妨礙了土地作為國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)，作為中國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化基礎(chǔ)作用的實(shí)現(xiàn)，也已經(jīng)對(duì)中國(guó)土地制度的憲法秩序形成了沖擊。我們要警惕。

小? 結(jié)

經(jīng)過(guò)徹底的新民主主義革命和社會(huì)主義革命所形成的中國(guó)土地制度的憲法秩序，通過(guò)土地公有制和消滅土地食利階層，為中國(guó)趕超型現(xiàn)代化提供了重要的社會(huì)基礎(chǔ)。中國(guó)發(fā)展從此告別了封建剝削關(guān)系，而走上了現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展道路。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余因?yàn)椴辉儆型恋厥忱A層參與分配，而使勞動(dòng)階層有了獲得更多收入的機(jī)會(huì)，讓國(guó)家有了更為強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的條件，讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)比較容易形成積累，讓中國(guó)在全球化的分工體系中可以形成比較優(yōu)勢(shì)，從而成為全球化中的贏家。

改革開(kāi)放30多年，中國(guó)已經(jīng)步入中等收入國(guó)家行列，能否及如何走出中等收入陷阱，其中一個(gè)關(guān)鍵是我們能否繼續(xù)保持中國(guó)土地制度的紅利，利用好這一紅利。中國(guó)現(xiàn)行土地制度是中國(guó)發(fā)展奇跡的一個(gè)秘密，又是中華民族偉大復(fù)興的保障。我們要充分肯定與珍惜當(dāng)前中國(guó)獨(dú)特的土地制度安排，而不是輕率匆忙地否定它！

（作者單位：華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）