分權(quán)制作為中國經(jīng)濟(jì)改革的重要舉措，因其權(quán)力下放給更為熟悉實(shí)際情況和一線工作的官員，從而更為有效地進(jìn)行資源調(diào)配和政策支持，一直被視為中國改革成功的重要因素。從上世紀(jì)90年代開始的謝淑麗（Susan Shirk），到最近的許成鋼、錢穎一，甚至思想界的朱蘇力、甘陽，都對(duì)分權(quán)制的歷史溯源和政策效果有著自己的闡釋。而從前年肇始于地方的債務(wù)危機(jī)和腐敗，又使得人們不得不重新看待分權(quán)制的種種缺點(diǎn)。香港教育學(xué)院亞洲與政策研究中心講師吳木鑾，2013年1月在《當(dāng)代中國》（Journal of Comtemporary China）上發(fā)表的《分權(quán)制是如何運(yùn)作的？來自中國的經(jīng)驗(yàn)》，試圖通過財(cái)政分配和公務(wù)員體制的數(shù)據(jù)分析，來回應(yīng)基于中國本土現(xiàn)實(shí)上的分權(quán)制的利弊得失。

一般意義上，學(xué)者們普遍認(rèn)為分權(quán)制可以提高公共服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)政府的問責(zé)，但同時(shí)轉(zhuǎn)型時(shí)期的分權(quán)也容易導(dǎo)致貪腐，以及地方官員利用手中的職權(quán)，有偏好性地為政府進(jìn)行謀利。吳木鑾利用在福建、湖北兩省的地方田野調(diào)查數(shù)據(jù)，輔以官方出版的經(jīng)濟(jì)年鑒作為補(bǔ)充，系統(tǒng)地梳理了中國分權(quán)制的運(yùn)作方式，以及是什么阻礙了分權(quán)制度發(fā)揮更好效用的深層原因。

吳首先利用經(jīng)典的“條塊模型”，將中國的分權(quán)制歸結(jié)為地方性分權(quán)與部分集權(quán)于中央的結(jié)合體，即地方政府有著相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但同時(shí)另一方面在許多具體的施政方面也會(huì)受到中央部級(jí)機(jī)構(gòu)的管制。這種政治模式主要是考慮到，許多中央政策和財(cái)政資源經(jīng)常會(huì)被地方官員“歪曲”，或是巧妙地改變撥款的用途，或是靈活地引申中央政策文件的話語，使其能為地方政府的利益提供支撐。部級(jí)機(jī)構(gòu)可以有效鉗制地方政府的政策偏移，最為明顯的就是財(cái)政部，通過一系列資源重新配置和國家公務(wù)人員激勵(lì)機(jī)制，可以相對(duì)準(zhǔn)確地傳達(dá)中央的政策意圖和指導(dǎo)政策。

中國現(xiàn)行的這種“地方性分權(quán)與部分集權(quán)于中央”的混合模式，一方面希望利用地方官員對(duì)不同地方實(shí)際情況的信息優(yōu)勢(shì)和治理手段，高效地進(jìn)行行政管理和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面則是加強(qiáng)中央政府的監(jiān)管力度和調(diào)控能力，盡可能地抑制腐敗和地方政府的自利傾向。比較典型的監(jiān)管調(diào)控手段就是財(cái)政集中制。財(cái)政集中制通過資源分配和審查，有效地防止了地方官員利用財(cái)政分權(quán)制帶來的便利條件，來為個(gè)人和所在部門謀私利的利益趨向。但與此同時(shí)，地方政府的效率和積極性也相應(yīng)有所減弱，中央與地方、地方與底層公務(wù)員之間的矛盾和互相推諉也相對(duì)增多。

可惜的是，這種“分權(quán)– 集權(quán)”的混合模式，既不能根本制止地方官員進(jìn)行權(quán)力尋租，也不能從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度對(duì)完善制度建設(shè)起到積極作用。很大程度上，只能將其視為當(dāng)代中國政治、經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行過程中，各方面因素互相作用下，所雜糅出的一種權(quán)宜之計(jì)。? （文/劉松弢）