秋風
由于幅員廣闊，不同地方的自然、文化、社會、經濟等狀態(tài)不同，因而自古以來，盡管在政治上中國是“大一統(tǒng)”的，但不同地區(qū)的治理形態(tài)，總有著很明顯的差異。封建制下的西周、春秋時代如此，皇權制下的漢、唐同樣如此，20世紀也不例外。
這一傳統(tǒng)在當代的一個重要表現，就是重慶模式與廣東模式的形成與分野。兩地為解決本地所面臨的具體問題，在經濟、社會、文化、政治等各個領域，近乎自然地形成了各具特色的政策。從外部觀察，這些政策各自具有內在的、大體融貫的邏輯，學界將其稱之為地方治理的“模式”。于是有了關于“重慶模式”、“廣東模式”的說法。
這兩種地方治理模式在當代中國的治理架構中具有相當重要的代表性：它們分別針對當代中國從整體上所面臨的兩大主要矛盾：中產階層的興起所導致的社會管理失調與經濟增長所帶來的貧富分化問題，提出了較為系統(tǒng)的應對之策。這兩種治理模式是解決普遍存在于各地的兩大矛盾的典型方案。剖析它們，有助于我們尋找到解決中國問題之完整方案。
當代中國社會的兩大主要矛盾
過去30多年來，中國經濟實現了高速增長。經濟高速增長必然帶來社會結構之巨變，從而出現一些問題與矛盾。其中有兩個矛盾最為嚴重，對于社會、政治穩(wěn)定，也最具影響力。
第一大矛盾是三大差距不僅沒有縮小，反而呈現擴大態(tài)勢，導致社會各群體間的矛盾加劇。
各國現代化的經驗表明，高速經濟增長通常伴隨著收入差距擴大。在中國，這個問題尤其嚴重。除了少數例外年份，改革開放整個30年間，城鄉(xiāng)、地區(qū)（尤其是中西部）、城鎮(zhèn)貧富群體之間的收入差距，都在擴大。
根據學界通常認可的數據，城市和農村人均收入之比，1978年是2.6倍，2008年擴大到3.3倍。地區(qū)間差距也在擴大：1980年，東部、中部、西部地區(qū)人均GDP比是1.8:1.18:1，1990年擴大為1.9:1.17:1，2008年為2:1:0.86。
與此同時，社會成員內部的收入差距迅速擴大。城市居民按照10%分組，最高一組和最低一組的平均收入，1995年相差6.2倍，2007年相差8.7倍——這還是嚴重低估的數據。農村人均收入最高和最低組相比，1995年是9.5倍，2004年是12.4倍。城市最高收入組與農村最低收入組之間的差距就更大了?？傮w而言，1981年中國基尼系數僅為0.29，1990年代末超過0.40；最近十年持續(xù)上升，最近經常被人引用的基尼系數是0.43乃至更高。
收入差距擴大還呈現出一個新特點：貧困人口向城鎮(zhèn)集中。隨著大量農民工進入城鎮(zhèn)，原本就比較嚴重的城鄉(xiāng)差距，也借之移植于城市內部。再加上城鎮(zhèn)原有貧困人口群體，城鎮(zhèn)常住人口中就形成了一個規(guī)模相當龐大的貧困人口群體。另一方面，富裕群體也大多聚居于城鎮(zhèn)。于是，越是發(fā)達的大城市，就越是顯著地呈現出嚴重的貧富分化。
貧富分化嚴重威脅著社會秩序的穩(wěn)定。漢儒董仲舒曾精辟指出，“大富則驕，大貧則暴”。在貧富分化的社會結構中，富人和窮人的心理和行為都會扭曲，并造成人際關系的廣泛緊張、對立，在現實中主要表現為官民對立、精英大眾對立。在東南沿海地區(qū)，也表現為外來人口遭到本地政府和民眾的排斥。社會的信任與團結因此迅速流失。同時，高房價、就業(yè)困難、財富與權力的世襲導致青年人的普遍消沉乃至絕望。凡此種種，都在侵蝕著整個國家的精神秩序和社會秩序。
貧富分化也必然造成和維持畸形的經濟結構：消費不足，被迫嚴重依賴投資與出口。由于多數人口的消費能力低下，大量投資形成的產能只能用于出口，這引發(fā)了諸多貿易爭端。不合理的匯率制度積累了巨額外匯儲備，反過來又制造了通貨膨脹。這樣的經濟結構很難具有可持續(xù)性。
第二大矛盾是社會治理的失調。陳舊的社會管理體制遠遠滯后于社會結構的重大變化，從而形成了社會與政府之間的矛盾，且日趨公開與嚴重。
20世紀80年代之前，中國主要的社會階層是干部、工人、農民。干部群體作為先鋒隊，充當著社會聯(lián)結的紐帶，他們嵌入工人、農民之中，組成“單位”。這樣，政府與社會就混融為一個以干部為中心的整體。這是一個典型的現代“政黨型國家”。
80年代之后，這個以干部為中心、由政黨整合的社會結構開始松動。在工業(yè)領域，國有部門縮小，非公部門不斷擴張。就業(yè)于非公部門的人員越來越多，他們是流動的。農民也在城鄉(xiāng)之間相當自由地流動，盡管其自由遷徙權并不完整。大量人口游離出原來的國家控制架構之外，政府與社會之間逐漸出現分野，形成分立的局面。
在社會中，最重要的群體是“中產階層”，它包括一般私人企業(yè)家和各個領域的專業(yè)技術人員也即白領。社會學家陸學藝估計，2007年“中間階層/中產階級”已達到全社會的22%~23%。這個群體普遍接受過高等教育，對自己的權利和利益較為敏感，具有一定的政治參與意識，尤其是其中的精英。
另一方面，大量農民進入城鎮(zhèn)形成的一個規(guī)模龐大的新興產業(yè)工人階層。權威數據顯示，2010年，中國農民工總數2.2億，其中跨省外出務工者1.3億，他們主要集中于沿海城鎮(zhèn)。隨著經濟結構變化，這個工人階層基本上取代了原來的工人階級，最有能力的青壯年農民都在這個群體中。
城鎮(zhèn)中產階層和新產業(yè)工人階層的形成，極大地改變了中國的社會結構。這些中產階層和新產業(yè)工人階層存在于傳統(tǒng)黨國體系之外，并具有較高的空間流動性以及一定的結構流動性。這一點對政府的管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)，因為政府的管理手段依然習慣于傳統(tǒng)的、自上而下的控制。
社會結構與政府結構的錯位，造成了當代中國最嚴重的問題之一：社會治理的失調。當代中國社會最為活躍的兩個階層未被社會管理體制有效覆蓋，這使得，一方面，這兩個階層無法充分享受到公共服務；另一方面，政府也缺乏有效的渠道，對他們進行必要的公共管理。
更值得注意的是，這兩個階層的心智與傳統(tǒng)的“單位體制”中的群眾已經完全不同。“群眾”被固定在黨國控制結構中，其意識是單一的，可以由干部輕易地動員、“代表”。這兩個階層則屬于自由人，具有流動性。他們見多識廣，廣泛地接受各種資訊，具有較為明確的自主意識和權利意識。他們期望自主管理，傳統(tǒng)的政府架構既不能保障他們的權益，也不能給他們提供參與政治的暢通通道。
政府與社會之間的分立，進一步演變?yōu)閮烧咧g相當緊張的關系，有時甚至是尖銳對立。這種緊張與對立既表現為新興產業(yè)工人的罷工或者騷亂，也表現為中間階層越來越多地組織、參與NGO組織，以及各個領域的維權活動。
三大差距日益擴大、社會治理嚴重失調這兩大矛盾，普遍存在于全國各地。它們不僅影響了經濟增長本應帶給民眾的幸福效應，也直接威脅到社會、政治秩序的穩(wěn)定。
不過，略加觀察還是可以發(fā)現，在不同地方，這兩大矛盾的尖銳程度，還是有所不同的。就本文所考察的范圍而言，第一種矛盾在重慶表現得最為明顯，我們姑且稱之為“重慶問題”。第二種矛盾在廣東表現得最為明顯，我們姑且稱之為“廣東問題”。
廣東的法治、社會建設規(guī)劃
因地利和文化之便，廣東形成了一個較為開放的政治傳統(tǒng)，30多年來幾乎未曾中斷。因為政治開放、政策靈活，廣東的經濟也始終較其他省份更為發(fā)達。對廣東來說，較為突出的問題是社會管理體制滯后于社會結構變化的矛盾。
2007年，汪洋初到廣東，曾提出“解放思想大討論”，試圖進行大刀闊斧的全方位變革。不過，由于種種原因，他迅速將關注點集中于轉變經濟增長方式，具體措施是“調整優(yōu)化產業(yè)結構，推動自主創(chuàng)新”。但從2010年年底開始，廣東的施政方針出現了一次重大調整，這主要體現在廣東省委2011年召開的兩次全會的政治決定中。
2011年1月初召開的廣東省第十屆委員會第八次全體會議提出，“十二五”時期，廣東要加快轉型升級，建設“幸福廣東”，其主要目標是“加強和改進新形勢下的群眾工作”，其中包括注重民生，從源頭上解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。暢通渠道，不斷滿足群眾依法表達訴求的需要。
作為實現“幸福廣東”的手段，廣東當局特別強調法治建設與社會建設。
廣東主政者明確意識到，“廣東問題”主要有二：第一，企業(yè)家、白領等新生社會力量成長、擴大，形成了一個規(guī)模相當龐大的中產階層。正是以這個階層的存在和擴展為依托，廣東形成了中國最為重要、最為開放的媒體群落。廣東的公民社會組織發(fā)育程度，可能也是全國最高的。
這些現象表明，在廣東，中產階層已經具有了相當強大的經濟、文化、社會力量，他們也已經顯示了參與政治以保障自己的權利、利益的訴求。強烈的訴求與傳統(tǒng)的體制，形成鮮明對比。90年代中期以來，企業(yè)家還被容許進入政協(xié)、人大，但規(guī)模大得多的專業(yè)人員群體，他們的權利意識最為強烈，卻沒有參與政治的正常渠道。這構成廣東主政者不能不面對的第一大問題。
第二，大量外來人口的安頓，對于廣東也構成一個嚴重挑戰(zhàn)。中西部地區(qū)流入廣東的農民工有兩千多萬，在珠三角不少城鎮(zhèn)，外來人口數量遠遠超過本地人口，甚至是其數倍。如此嚴重的人口結構倒置，給這些城鎮(zhèn)帶來巨大的社會管理問題。比如，政府各職能部門人員編制是依照本地戶籍人口分配的，這種規(guī)模的政府工作人員，無法向外來人口提供必要的公共服務，也無法進行有效管理。一旦上級施加壓力，基層政府就只能傾向于采取簡單粗暴的辦法。長此以往，外來人口與本地管理者之間的關系必然越來越緊張，一旦遭遇經濟增長減緩，就可能出現沖突。今年上半年，這種緊張甚至升級為局部地區(qū)的騷亂。
作為“幸福廣東”兩大政策支柱的法治建設、社會建設，就是要應對中產階層、新興產業(yè)工人階層與社會管理體制之間的矛盾。法治建設似乎有兩大任務，一方面是推進法治服務型政府建設，加快轉變政府職能，提高行政效率，降低行政成本。另一方面則是有序開放政治，如汪洋所說，積極探索民主政治建設的新形式新途徑，擴大公民有序政治參與，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，探索保障人民群眾選舉權、知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的有效方式，引導公民依法行使權利和履行義務。
由此可以看出，廣東試圖重塑黨、政府、社會之間的關系，其所追求的理想社會管理格局是“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”。汪洋關于社會建設的講話更為清楚地闡述了這一點：思維觀念要真正實現從“依靠群眾打天下”向“依靠群眾治天下”轉變，從“對社會管理控制”向“為社會和群眾服務”轉變，從由黨委政府“撐船”向由黨委政府“掌舵”轉變。
因此，廣東模式中的社會建設與法治建設是相輔相成的：法治建設旨在規(guī)范政府行為，同時有序地開放政治，重建權力的正當性。社會建設的本質則是承認社會既有自治性力量的正當性，并試圖在這些力量與政府之間，構造出較為健全的關系。如果廣東模式成功，將極大地改變社會與政府、市場與政府的關系。
重慶的共同富裕實踐
重慶的自然、經濟、社會等狀況，與廣東，特別是與珠三角地區(qū)相比，截然不同。雖然是直轄市，但直到2008年，重慶的各項經濟社會指標均落后于全國，如人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農村居民人均純收入等。
另一方面，重慶市轄區(qū)內的三大差距也是比較嚴重的。最為明顯的是城鄉(xiāng)差距。重慶主城區(qū)的經濟社會較為發(fā)達，但以三峽庫區(qū)為主的渝東北（含11個區(qū)縣）和少數民族聚居的渝東南（含6個區(qū)縣）這“兩翼”，生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎設施薄弱、人均收入低下、貧困人口集中，共有14個國家重點貧困區(qū)縣，貧困人口達113萬。2006年，重慶城鄉(xiāng)居民的收入比為3.5:1，而當時全國的比例大致是3.32:1。同時，重慶作為老工業(yè)基地，90年代以來諸多大型企業(yè)經營陷入困境，下崗工人大量出現，再加上大量涌入重慶的農民，他們共同構成了城市貧民階層?？傮w上，重慶的基尼系數為0.42，在全國是比較高的。
這樣的經濟狀況決定了重慶的社會結構尚處于前發(fā)展狀態(tài)，滯后于珠三角。2008年重慶市社科院完成《重慶市社會各階層狀況調查分析》報告，用“倒丁字型”描述重慶的社會階層結構：一橫是龐大的農村社會階層，一豎是規(guī)模不大的城市社會階層。這一結構反映了當前重慶“大城市”與“大農村”并存的城鄉(xiāng)二元分割現實。
2007年下半年，薄熙來調任重慶市委書記，不能不面對這些問題。這其中的關鍵是城鄉(xiāng)差距，以及與此緊密相關的城市內部貧富差距問題。
在2008年7月20日召開的重慶市委三屆三次全委會上，薄熙來首次提出建設“五個重慶”的戰(zhàn)略目標，也即宜居重慶、暢通重慶、平安重慶、森林重慶、健康重慶。其中“宜居重慶”名列第一，旨在解決民眾的住房問題。其主要措施是市場供給與政府保障并舉，實行“住房雙軌制”：中高收入人群依靠商品房市場，針對低收入人群，政府提供保障性住房。
同時，為縮小城鄉(xiāng)差距，重慶也開始在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面進行試驗。其中最重要的探索是“地票”交易制度和戶籍制度改革。
2008年12月5日，重慶市成立了全國第一家土地交易所，進行“地票”交易。地票的制度前提是土地二元制度、土地用途管制，平臺是增減掛鉤制度。增減掛鉤政策允許在減少農村建設用地數量的前提下，增加城市建設用地數量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢棄的廠房可復耕為農地；農民適當集中居住，也可騰出部分宅基地復耕。通過這兩類復耕而節(jié)約的農村建設用地指標，就構成了“地票”，重慶市將其拿到城鎮(zhèn)交易。地票實現了農村集體建設用地與城市建設用地遠距離、大范圍的轉換，大幅度提升了偏遠地區(qū)的農村土地價值。重慶市規(guī)定，地票交易凈收益的85%直補農民，15%劃歸農村集體經濟組織。過去兩年，地票交易價格穩(wěn)定上漲，目前大約在十七八萬元，大多數為農民所得。重慶市目前規(guī)定，農民所得不得低于每畝9.6萬元。這樣，即便邊遠地區(qū)的農民，通過地票交易也可獲得一筆財產性收入，分享城市化的好處。這個制度最值得玩味的地方在于，新增耕地農民仍享有承包經營權。
2010年7月，重慶市啟動戶籍制度改革，其當期重點是將已在城市穩(wěn)定就業(yè)、擁有穩(wěn)定住所或納稅能力的農民工，轉為城市戶籍。符合這一條件者約為338.8萬人。重慶市規(guī)劃，未來將進一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，2012~2020年，新增城鎮(zhèn)居民700萬人。重慶此次戶籍制度改革有一些重大突破：第一，規(guī)模較大；第二，以長期在重慶市城鎮(zhèn)務工的農民工為重點轉移對象，以解決區(qū)域內城市化滯后于工業(yè)化進程的問題；第三，對農民進城的農地處置和城市公共服務供給難題的解決預備了解決方案，這就是重慶所說的“穿上五件衣服”：進城農民將穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”。
由此可以看出，重慶市在不同時期出臺的地票交易制度、公租房制度、戶籍制度改革等政策之間，具有某種深層次的內在關聯(lián)，從而形成了一個良性循環(huán)：地票交易讓農民獲得一筆土地財產性收入，從而有能力進城；戶籍制度改革，讓城市接納這些農民；公租房等相關社會保障制度則可以解決農民初入城的基本生活需要。
2010年6月，繼公租房推出四個月之后，重慶推出包括4000萬平米公租房建設在內的“民生十條”，所需投入達數千億元。上述所有改革都涉及相當巨大的成本。因此，我們不能不對重慶的財政問題略作討論。
毫無疑問，過去若干年重慶財政表現得非常出色，這主要得益于經濟的快速增長。在這方面，重慶大體上沿用了各地普遍采用的模式，這就是大規(guī)模引進外資。為此，以內陸地區(qū)保稅港區(qū)為依托，重慶成立了“兩江新區(qū)”。大規(guī)模投資與產業(yè)發(fā)展，自然可以帶來稅收增長。
與此同時，重慶市政府對民生的很多投入，大多數時候都可看到政府投資的八大國投的身影。比如，政府大規(guī)模建設公租房所需土地，全部由相關國有企業(yè)無償劃撥。在過去十年中，這些企業(yè)儲備了大量土地。依賴這些土地儲備，國投也可以向商業(yè)銀行大規(guī)模融資，用于投入基礎設施、民生建設以及重要開發(fā)區(qū)建設項目。
過去十年間陸續(xù)建立的新興國有企業(yè)借助于土地經營和金融運作，也獲得了相當不錯的收益。重慶市政府規(guī)定，要確保國有資本收益的30%用于民生，2010年，國企利潤的15%上繳財政——這一比例是全國最高的。國有企業(yè)就成為重慶繼稅收、基金收費之外的“第三財政”。這是重慶財政結構不同于其他省市的地方。
財政收入高，并不意味著民生投入就多。但重慶政治領導人具有解決民生問題的決心，因而，重慶財政在民生領域的投入比重，橫向來看是比較高的。2010年，重慶市財政用在民生方面的支出達887億元。這已是連續(xù)四年重慶將半數以上的財政用于民生。
令人驚訝的是，正如崔之元反復強調的，重慶這樣的財政結構似乎并沒有加重非公企業(yè)的負擔。相反，在稅收政策上，重慶企業(yè)一直享受西部大開發(fā)的優(yōu)惠，所得稅按15%征收。重慶也正在促進“微型企業(yè)”發(fā)展，這類企業(yè)通常是大學生、殘疾人和下崗職工創(chuàng)辦，對原始創(chuàng)業(yè)者投入的資本金，政府按照1:1的比例予以補助?？傊?，至少從統(tǒng)計數字上看，重慶國有經濟在快速發(fā)展，民營經濟的發(fā)展速度也是非?？斓?，崔之元將其總結為“國進民進”。
其中的秘密也許在于，重慶市對土地收益采取了一種不同于其他地方的分配政策。重慶諸多民生項目的資金，在相當程度上來自于土地增值收益，或者直接就是土地，或者是土地融資，或者是土地增值收益。農民新居的建設與農民進城可作為生活保障的財產，則來自于地票交易。
或許可以這樣總結，重慶模式的整個邏輯，是以土地為樞紐而轉動的。這并不難理解，城鎮(zhèn)化的關鍵是土地在經濟地理上的重新配置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、縮小城鄉(xiāng)差距的關鍵是土地收益分配格局之調整，經濟增長本身在當下也是以土地開發(fā)為前提的。因此，土地把重慶當局在過去幾年間所做的各種與民生和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相關的措施聯(lián)結為一體。其實，過去十幾年來，各地經濟增長和財政同樣以土地為本。只不過，在大多數地方，這種收益傾向于開發(fā)商和房產擁有者，政府所獲得的收益，也多用于非民生領域。重慶的土地收益分配向農民、向普通市民傾斜，底層民眾似乎從中得到更多好處。這是一個民生導向型的土地收益配置框架，它有助于社會新增財富的共同分享。
合乎邏輯地，到2010年12月，重慶方面對自身實踐進行了總結，在重慶市2011年經濟工作會上，薄熙來在“民生十條”之上提出了“共同富?！钡木V領。
基于這樣的理念，《關于縮小三個差距促進共同富裕的決定》列舉十二條非常具體的措施，這些措施大體上可分為三大類：
第一類，通過引導經濟結構和要素價格比的調整，形成經濟增長過程中不同群體收入相對均衡增長的機制。較為重要的是第一條，推動小企業(yè)發(fā)展。此舉除增加就業(yè)之外，其實還有更大的作用，小企業(yè)主導的經濟結構本身就有利于收入均衡。第七條，縮小勞資分配差距，建立工資總額和工資水平的雙重調控機制。第九條，提高居民收入占國民收入之比，由目前的43%提高到50%以上。其措施包括，貫徹按勞分配原則，建立職工工資正常增長和支付保障機制。當然，這里沒有提到的是，國有企業(yè)的土地儲備進入公租房，也有助于增加公租房用戶的收入。
第二類，增進經濟公平，為弱者創(chuàng)造增加收入的機會，以提高市場進入的機會均等程度。具體措施包括，第二條，引導500萬農民工等轉戶進城，通過減少農民的辦法縮小城鄉(xiāng)差別。第十二條，把31個遠郊區(qū)縣城打造成區(qū)域經濟中心，建設500個現代化小城鎮(zhèn)，加快縮小區(qū)域差距。第三條，加快農民土地等財產的確權，讓農民有機會獲得財產性收入，可以利用現代金融工具。第四條，完善地票交易，讓農民分享城市化收益。
其余措施則屬于第三類，通過財政的再分配機制，縮小不同群體的收入差距。第五條，扶貧。第六條，照顧130萬農村留守兒童和200萬空巢老人。此舉具有重要社會倫理意義。第七條，繼續(xù)堅持“國進民也進”的原則，發(fā)揮公有制經濟在促進共同富裕中的基礎性作用，確保國有資本收益的30%用于民生。第八條，建成4000萬平方米公租房，推動住房雙軌制的形成。完善公共財政體制，堅持把市級財政一般預算50%以上用于民生、75%用于區(qū)縣和基層。第十條，最低生活保障標準與經濟發(fā)展水平和物價上漲“雙聯(lián)動”。第十一條，5年投入3000億元，促進公共服務均等化，實現人人享有基本社會保障。
由此可以看出，在重慶模式中，共同富裕已超越了社會財富的再分配層次，而是將此原則向上游延伸，覆蓋財富的生產過程，從而成為全面指導政府的經濟、財政乃至社會政策的根本性原則。因而，共同富裕不是簡單的民生政策，而是一個最高指導原則，是指導重慶制度變革的基本原則。
20世紀90年代初以來，改革的目標幾乎完全是提高效率。人們一談改革，似乎就是指經濟改革。當然，過去若干年中，各地政府出臺了一些民生措施。但是，它們只是零散的政策，缺乏足夠的制度深度，也沒有觸及效率導向的經濟結構。
重慶則圍繞著共同富裕，進行了諸多觸及經濟、財政結構的制度性變革。也就是說，重慶并不是沒有進行改革，而是進行了公平導向的社會—經濟改革，它不同于效率導向的經濟改革。
廣東模式、重慶模式的全國意義
經由上述簡單梳理，我們可以發(fā)現，廣東模式、重慶模式確實大不相同。這種不同其實并非刻意而為，如同中國過去30年的變化過程一樣，是“摸著石頭過河”的產物：兩者都是為了解決本地最為突出的經濟社會問題而逐漸摸索、積累形成的。
相當有意思的是，這兩個地方治理模式的形成節(jié)奏幾乎完全相同?？陀^的原因是，兩地都處于某種大變動階段：廣東是經歷了工業(yè)化的高速增長之后，需要另尋出路；重慶需要在內陸特定環(huán)境中實現工業(yè)化、城市化。兩位主政者都具有比較敏銳的政治責任意識，他們都經歷了三年的摸索，最后，在去年底、今年上半年，幾乎同時形成了清晰的地方治理理念。這一點或許可以說明，盡管廣東模式、重慶模式是“摸著石頭過河”的產物，但在本地社會、經濟脈絡中，也具有內在的必然性。
由于兩地所面臨的問題具有典型性，所以，這兩種模式從不同方向豐富、拓展了過去30多年來逐漸形成的主流改革發(fā)展模式。這個主流模式的內核是以經濟建設為中心，其經典表述也許可以1992年初鄧小平南巡談話中的一段話為代表：“一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來，一部分地區(qū)發(fā)展慢點，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動后發(fā)展的地區(qū)，最終達到共同富裕?！彼牧硪粋€表述是“效率優(yōu)先，兼顧公平”。而要提高效率，實現經濟增長，就必須進行經濟體制改革，必須堅持開放。
應當說，廣東、重慶都堅持了以經濟建設為中心，這是其容易被人忽略但十分重要的共同點。過去幾年，廣東始終在堅持“加快轉型升級”這一目標。重慶也一直通過種種開放措施，謀求成為西部地區(qū)重要增長極、長江上游地區(qū)經濟中心。也就是說，兩地都堅持了發(fā)展是硬道理的中心政治要求，也都堅持主流意義上的改革開放。
但是，進入本世紀，伴隨著經濟增長，社會結構發(fā)生了重大變化，貧富分化問題也已經凸顯出來。有鑒于此，2006年底召開的中共十六屆六中全會提出了“和諧社會”命題，其所要解決的問題包括：城鄉(xiāng)、區(qū)域、經濟社會發(fā)展很不平衡，人口資源環(huán)境壓力加大；就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出等。在此基礎上，2007年召開的中共十七大政治報告提出了“社會建設”的命題。
廣東的法治建設、社會建設固然是對這個基本政治綱領的具體應用，重慶的縮小三大差距，實現共同富裕，同樣是在和諧社會、社會建設的框架內展開的。從這個意義上說，廣東模式和重慶模式是胡錦濤所說的“中國特色社會主義道路”大框架內兩個側重點有所不同的版本。
由于三大差距和治理失調是當下中國所面臨的兩個最主要的矛盾，重慶、廣東分別形成這兩個方案，并引起全社會關注，也就絕非偶然。
比較而言，廣東的法治建設、社會建設旨在重新安排政府與市場、與社會的關系，規(guī)范政府自身的行為，容納新興中產階層參與政治。因此，它的“改革”色彩較為濃重。實際上，過去30年間，廣東這樣的改革一直在進行當中。汪洋則在矛盾更為明顯的時候，予以特別強調，試圖深化改革。不過，這種改革涉及到政府自身的轉型，具體說是政府權力的收縮，所以難度是比較大的。
重慶模式則已經形成了諸多具體政策，它的本質是利用強政府既有的權威，對于經濟增長的各種制度安排予以調整。它以強政府的存在為前提，而不涉及政府相對于社會、市場的權力的調整，因而進展似乎非常迅速。但是，這種調整在另一個方面展開了改革：它在一定程度上重新安排了效率與公平的排序，把公平置于效率之上，至少將兩者等量齊觀。這一點，對主流改革模式作了某種修正。
可以說，廣東和重慶都在進行改革，盡管其方向大不相同：廣東試圖深化原有的改革，解決增長所帶來的社會結構變化的問題。重慶問題的特殊性，則讓重慶當局不得不試圖對改革模式本身進行某種程度的改革。這可能也正是公眾對兩者的評價大不相同的根源所在。人們容易接受前者，而較難接受后者。
如果超出兩地，從國家層面看待重慶模式、廣東模式，我們就可以發(fā)現，兩地較為典型的問題，以不那么典型的方式普遍存在于全國各地：一方面是在增長中受益人群的社會政治權利問題，另一方面則是在過去十幾年高速增長過程被置于邊緣的人群的生計問題。針對前一個問題，只能是采取法治建設與社會建設的方案。針對后一個問題，共同富裕則差不多是唯一的解決方案。從理論上說，既然在當下的中國，在幾乎每一個地方，這兩個問題同時存在，那就需要同時采用兩個方案，予以同時解決。
然而，從重慶模式、廣東模式中人們所看到的事實是，每個主政者的偏好有所不同，因而，主政者所關注的問題必然有所側重，他在兩個方案之間進行了一定的權衡取舍，由此而形成了特定的地方治理模式。這兩個地方治理模式并不聲稱解決全部人的問題，而是分別瞄準特定的人群，旨在較多地增進他們的權利或利益，其他人群的權利或利益，則被忽視。
這似乎是一個新現象。此前的諸多改革方案通常假定瞄準所有人，服務于所有人。這只有在社會結構沒有嚴重分化的時代才是可能的，那時的政策是“全體性政策”。在社會結構分化，尤其是在2003年改革共識破裂之后，這種政策就幾乎不可能了。因為不同群體的訴求是大不相同的，甚至存在緊張、對立，政策就很難做到兩全其美，決策者只能瞄準一部分人。這樣一來，政策也就具有了明顯的偏向。這應該被視為現代政治的一個重要特征。和諧社會綱領其實就已經具有了這樣的傾向。
另外，兩地政策組合之形成，在很大程度上是主政者與特定群體之間互動的產物。這一點，在廣東模式的形成過程中有直接表現。中產階層本身具有表達政治訴求的能力和渠道，在廣東，民眾問政的渠道是比較廣泛而暢通的。這些訴求必然會被主政者聽到，廣東模式，就是主政者對中產階層呼聲的一種積極回應。相比較而言，重慶模式的形成過程似乎更多是主政者發(fā)現問題，而自上而下設計、提出解決方案。但值得注意的是，重慶主政者與理論界之間有密切對話，對最終綱領的形成，理論界似乎也發(fā)揮了重大作用。也就是說，廣東、重慶兩大模式形成的過程，是一個較為現代的政治過程。此為30年社會巨變之必然結果。
這樣，以理論為支持、觀念主導政策決策的傾向，在近兩年的重慶、廣東比較明顯地表現出來。由此形成一個非常顯著的政治后果：兩地政策的系統(tǒng)性大大強化，人們就是因此而稱之為“模式”的。政策的出臺不再是單純回應性的、靈機一動式的、經驗式的，而具有較為長遠的理性考慮，決策者注意到諸多具體措施之間的內在邏輯，而形成一個融貫的政治綱領。相反，其他地方的經濟社會政策雖各有其特點，由于缺乏觀念的貫穿，而不能構成一種地方治理“模式”。
或許可以說，重慶模式、廣東模式的提出，標志著中國的改革似乎正在走出“摸著石頭過河”的經驗主義階段，而進入較為自覺的現代競爭性政治階段。在此過程中，政治家的角色凸現出來。正是政治家溝通民意、觀念，形成具有明確指向的政策方案。
這種情形之出現，表明中國政治似乎正在進入一個新階段，意味著過去30多年來的發(fā)展戰(zhàn)略可能正處在轉折階段。此一發(fā)展戰(zhàn)略集中體現于鄧小平的“先富后富”思想中。這里的先富后富不只是簡單的時間先后，而是指政策安排的輕重先后。具體地說，在給定的制度框架中，發(fā)展需要自上而下的“放權讓利”：誰被放了權、讓了利，誰就可以發(fā)展。這樣，中國的發(fā)展也就呈現出從沿海到內地、從城市到鄉(xiāng)村、從一部分人到另一部分人的梯度轉移過程。
這種實用主義的發(fā)展戰(zhàn)略確實有效地突破了僵化的舊體制的束縛，推動了發(fā)展。過去30年間，中國經濟實現了高速增長，綜合國力大幅度提高。不過，這種發(fā)展戰(zhàn)略要求執(zhí)政者，在恰當的時機實現政策重點轉換，從先富政策轉向共同富裕。但是，既然不同地區(qū)曾被區(qū)別對待，有先發(fā)展后發(fā)展之區(qū)別，各地的發(fā)展階段不同，一如今日之廣東、重慶，那么從全國范圍看，執(zhí)政者其實幾乎不可能統(tǒng)一地確定從先富到共同富裕轉換的時機。這樣，分別面向部分人、部分地區(qū)的競爭性政治，也就不可避免了。
更重要的問題在于，當一部分地方、一部分人先發(fā)展起來之后，政策抉擇問題就會變得出乎人們最初的意料。首先，先富之后，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、人群間差距肯定會擴大。相對于先富者，后富者一定會發(fā)出共同富裕的呼聲。也就是說，在后發(fā)展的地區(qū)，共同富裕反而變成一個嚴重問題。這正是重慶模式形成的根源。另一方面，先富的人群所考慮的問題不會是與后富者共同富裕，而是保障自己的利益和權利的安全。因此，他們會對執(zhí)政者提出自治、法治、民主的要求。這正是廣東模式形成的根源。
可以說，鄧小平所規(guī)劃的共同富裕階段的經濟、社會、政治之復雜性，超出當初的預料。最為顯著的是，它讓社會結構高度分化，人們的訴求也高度分化，全國一致解決問題的難度加大，而必然出現競爭性政治。目前我們看到的治理模式在空間上的不同，伴隨著同一地區(qū)日益分化的階層意識的覺醒和推動，很可能表現為政策方案在時間上的輪替。重慶模式、廣東模式大約就是可供輪替的兩套基本政策組合。這一政治生態(tài)的變化，必然對政體結構的演變產生深遠而重大的影響。
在這樣的轉變時代，中國需要一批理性、成熟的政治家。所謂理性，就是冷靜面對開放環(huán)境下中國之現實，不畏縮，也不虛驕；所謂成熟，就是秉持中道，無過也無不及。具體地說，就是面對社會結構已經分化的現實，在關注一個群體利益的時候，注意不去冒犯、損害其他群體，從而始終保持社會之團結。這才是成熟的政治。
（作者系本刊高級研究員）
