【導(dǎo)讀】十四五作為中國(guó)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，自公布以來(lái)便引發(fā)外媒高度關(guān)注，這不僅與中國(guó)不斷上升的綜合國(guó)力密切相關(guān)，更取決于中國(guó)強(qiáng)大的國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力。相較中國(guó)的“言出必行“，歐美競(jìng)爭(zhēng)性選舉體制常使目標(biāo)淪為“良好愿景”，“后人顛覆前人言”的現(xiàn)象更是時(shí)有發(fā)生：特朗普政府一上臺(tái)，便清空了奧巴馬政府為數(shù)不多的政策遺產(chǎn)。

本文作者從五年計(jì)劃的制定出發(fā)，提出目標(biāo)治理理論以描述推動(dòng)中國(guó)國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。目標(biāo)治理并非自上而下的控制，而是通過(guò)上級(jí)主體釋放信號(hào)，引導(dǎo)分散主體調(diào)整目標(biāo)，尋求與國(guó)家目標(biāo)的匹配。在目標(biāo)實(shí)施過(guò)程中，目標(biāo)決策主體與實(shí)施主體是委托代理關(guān)系，通過(guò)提供激勵(lì)影響目標(biāo)執(zhí)行主體的行為，來(lái)推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)規(guī)劃調(diào)適主要通過(guò)以一年、二年半、五年為周期的規(guī)劃政策循環(huán)，助力規(guī)劃體制的迭代創(chuàng)新，促進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與偏離調(diào)整。

作者指出，針對(duì)中國(guó)迅速發(fā)展與轉(zhuǎn)型的超規(guī)模大國(guó)，目標(biāo)治理也面臨重大挑戰(zhàn)。中央與地方之間目標(biāo)并不完全一致，五級(jí)半政府體制會(huì)使不一致性層層加碼，導(dǎo)致地方設(shè)立不切實(shí)際的過(guò)高目標(biāo)。對(duì)于地方缺乏動(dòng)力的事情，會(huì)出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)的層層遞減效應(yīng)。部門(mén)的不同目標(biāo)之間也可能相互抵消，造成國(guó)家目標(biāo)的落空。針對(duì)目標(biāo)的量化考核，在方便評(píng)估的同時(shí)也扼殺了分散主體的創(chuàng)造性、主動(dòng)性與積極性。對(duì)于無(wú)法量化考核的目標(biāo)，實(shí)施主體較易出現(xiàn)消極態(tài)度。目標(biāo)治理機(jī)制也常出現(xiàn)伴隨新目標(biāo)的產(chǎn)生而發(fā)生的資源配置轉(zhuǎn)移，顯露出“政策搖擺”的傾向。本文作者認(rèn)為，在面對(duì)國(guó)家治理的復(fù)雜挑戰(zhàn)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政與實(shí)事求是的工作傳統(tǒng)，使得長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)能夠規(guī)劃落實(shí)，并根據(jù)實(shí)施情況對(duì)目標(biāo)進(jìn)行自覺(jué)調(diào)適，盡可能避免目標(biāo)治理的局限。

本文原載《文化縱橫》2019年6月刊，僅代表作者觀點(diǎn)，供諸君思考。

? ?鄢一龍?|?清華大學(xué)國(guó)情研究院/公共管理學(xué)院

強(qiáng)大的國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力是中國(guó)體制的重要特征，就如同毛澤東在新中國(guó)初期所宣告的那樣，“我們的目的一定要達(dá)到。我們的目的一定能夠達(dá)到。”

評(píng)估中國(guó)國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況五年規(guī)劃是很好的對(duì)象，它體現(xiàn)了國(guó)家量化目標(biāo)，同時(shí)又具有延續(xù)性，近乎涵蓋了整個(gè)新中國(guó)的歷史。中國(guó)從1953年開(kāi)始實(shí)行第一個(gè)五年計(jì)劃（規(guī)劃），現(xiàn)在是第13個(gè)五年規(guī)劃。我們對(duì)歷次五年規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行了評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)很突出的特點(diǎn)：

第一，總體而言，中國(guó)具有很強(qiáng)的國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力，雖然其中有好有差，但是總體上實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)。第二，改革開(kāi)放以后總體上比改革開(kāi)放之前完成情況要好，而且完成率趨于上升，“十一五”規(guī)劃22個(gè)指標(biāo)完成了20個(gè)，“十二五”規(guī)劃24個(gè)指標(biāo)完成了23個(gè)。從“十三五”規(guī)劃前三年實(shí)施情況來(lái)看，25項(xiàng)指標(biāo)中22項(xiàng)進(jìn)展達(dá)到或者超過(guò)預(yù)期進(jìn)度，預(yù)計(jì)又是一個(gè)完成率很高的五年規(guī)劃。

有目標(biāo)就得實(shí)現(xiàn)似乎是再正常不過(guò)的，其實(shí)不然。英國(guó)前首相布萊爾就說(shuō)過(guò)，在西方的政治文化中，提出目標(biāo)只是傳達(dá)一種大體上的愿望而已，中國(guó)是一個(gè)言必行的國(guó)家，一旦制定了目標(biāo)，它就會(huì)信守承諾，直至最后完成目標(biāo)。奧巴馬政府在當(dāng)年國(guó)情咨文提出很多目標(biāo)，包括修建高鐵、削減財(cái)政赤字、提升清潔能源比例等，基本上都沒(méi)能實(shí)現(xiàn)。他曾在國(guó)情咨文中感嘆，整個(gè)華盛頓已經(jīng)處于四分五裂、一事無(wú)成的困境之中。不僅如此，特朗普政府上臺(tái)后采取的一系列措施，幾乎清空了奧巴馬政府為數(shù)不多的政策遺產(chǎn)。2000年歐盟制定了新世紀(jì)頭十年的里斯本戰(zhàn)略，從事后評(píng)估來(lái)看，該戰(zhàn)略中提出的三大目標(biāo)都沒(méi)能實(shí)現(xiàn)：年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)3%的目標(biāo)只達(dá)到1.42%；研發(fā)投入資金占 GDP 比例提高 3%的目標(biāo)，實(shí)際只達(dá)到2%左右；平均就業(yè)率提高70%的目標(biāo)實(shí)際上也只達(dá)到63.7%。

為何中國(guó)具有強(qiáng)大的國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力？為何有的國(guó)家能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家目標(biāo)，而有的國(guó)家卻不能？

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題最直接的解釋是國(guó)家能力。王紹光、胡鞍鋼等在上世紀(jì)90年代就開(kāi)始強(qiáng)調(diào)國(guó)家能力，認(rèn)為沒(méi)有強(qiáng)大的國(guó)家能力，不論是市場(chǎng)化、民主化都無(wú)法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，曾經(jīng)主張歷史終結(jié)的美國(guó)學(xué)者福山也開(kāi)始討論國(guó)家構(gòu)建，并將強(qiáng)大的國(guó)家作為現(xiàn)代政治的三要素之一。國(guó)家能力對(duì)于國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)解釋是有力的，但是國(guó)家能力并不等同于國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力。國(guó)家能力只是國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要條件，而非充分條件。

國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不但取決于有效的政府，也取決于市場(chǎng)、社會(huì)的有效性，與國(guó)家能力相競(jìng)爭(zhēng)的解釋框架是“自發(fā)秩序論”，認(rèn)為國(guó)家的目標(biāo)是分散主體自主努力的結(jié)果，而不是國(guó)家主動(dòng)推動(dòng)的結(jié)果。“自發(fā)秩序論”很少直接回答國(guó)家目標(biāo)的問(wèn)題——這一解釋預(yù)先假定的只有個(gè)體目標(biāo)、組織目標(biāo)，提出國(guó)家目標(biāo)本身就是不恰當(dāng)?shù)?。例如，哈耶克明確將自由人定義為在和平年代，不受共同體具體的共同目標(biāo)束縛的人。

不同于上述兩種理論解釋，本文認(rèn)為國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，僅依靠強(qiáng)大的國(guó)家能力或者自由市場(chǎng)與公民社會(huì)都是不夠的，它還需要在國(guó)家（中央與地方）、社會(huì)、市場(chǎng)不同主體之間形成有效的互動(dòng)機(jī)制。本文嘗試提出目標(biāo)治理理論，以描述推動(dòng)中國(guó)國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。這種治理方式廣泛地存在于政府各個(gè)部門(mén)，但是在五年規(guī)劃中表現(xiàn)得最為顯著。

目標(biāo)責(zé)任制最早應(yīng)用于企業(yè)管理，而關(guān)于政府目標(biāo)責(zé)任制的討論從上世紀(jì)80年代就開(kāi)始了。筆者將在既有研究基礎(chǔ)上，對(duì)目標(biāo)治理體制嘗試進(jìn)行總結(jié)。

▍目標(biāo)治理體制

管理學(xué)家彼得·德魯克（Peter Drucker）1954年在其著作《管理實(shí)踐》中提出了企業(yè)的“目標(biāo)管理”（Management by Objective）的理論，他認(rèn)為目標(biāo)管理不是自上而下的控制，而是“通過(guò)自我控制進(jìn)行管理，來(lái)替代通過(guò)統(tǒng)治進(jìn)行管理”。它通過(guò)參與式目標(biāo)制定與自我控制來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)與組織目標(biāo)之間的匹配。

我們把國(guó)家層面的目標(biāo)治理（Governance by Objective）定義為吸納各方智慧制定國(guó)家目標(biāo)，調(diào)動(dòng)各方積極性，引導(dǎo)資源配置，通過(guò)自下而上與自上而下相結(jié)合的方式，共同推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的國(guó)家治理方式。

目標(biāo)治理機(jī)制可以分解為如下三個(gè)方面：

第一，目標(biāo)匹配機(jī)制。指通過(guò)參與式?jīng)Q策過(guò)程、政治引導(dǎo)與國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)銜接。國(guó)家目標(biāo)本身吸納了分散主體的訴求，而國(guó)家目標(biāo)的制定與宣傳又成為政治共識(shí)達(dá)成與國(guó)家政治信號(hào)釋放的過(guò)程，從而引導(dǎo)分散主體調(diào)整自身目標(biāo)，尋求與國(guó)家目標(biāo)的匹配。

第二，目標(biāo)實(shí)施機(jī)制。指通過(guò)提供激勵(lì)影響目標(biāo)執(zhí)行主體的行為，推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在目標(biāo)實(shí)施過(guò)程中，目標(biāo)決策主體與實(shí)施主體是委托代理關(guān)系，次級(jí)主體實(shí)現(xiàn)的是上級(jí)主體的目標(biāo)而非自身目標(biāo)。目標(biāo)實(shí)施機(jī)制主要是通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制、綜合激勵(lì)、項(xiàng)目制等方式來(lái)解決委托代理關(guān)系中的激勵(lì)不相容與信息不對(duì)稱問(wèn)題。

第三，目標(biāo)調(diào)適機(jī)制。指根據(jù)實(shí)施的情況對(duì)于目標(biāo)與制度框架進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制。通過(guò)目標(biāo)評(píng)估發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，形成反饋機(jī)制對(duì)目標(biāo)以及目標(biāo)實(shí)施所依托的制度框架進(jìn)行調(diào)整。

中國(guó)目標(biāo)治理體制淵源于計(jì)劃管理體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我們形成了一套國(guó)家、部門(mén)、地區(qū)、企業(yè)根據(jù)不同權(quán)限與責(zé)任進(jìn)行計(jì)劃管理的體制。計(jì)劃管理體制總體上是全國(guó)統(tǒng)一計(jì)劃前提下的分級(jí)管理體制，計(jì)劃編制上一般采用“兩下一上”的方式。因而，既便是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的計(jì)劃體制，也并不是單中心（monocentric）體制。

改革開(kāi)放之后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，計(jì)劃管理體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)治理體制。目標(biāo)治理同樣并非單中心治理，但也并非多中心(polycentric)治理——多中心治理的理論預(yù)設(shè)是多個(gè)自治中心，可以不依賴中心權(quán)威，基于規(guī)則體系（法律框架和宏觀制度框架）進(jìn)行相互協(xié)調(diào)。這種自發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行成本高、效率低下，對(duì)于中國(guó)這種迅速發(fā)展與轉(zhuǎn)型的超規(guī)模大國(guó)而言，只依靠多中心治理是無(wú)法應(yīng)對(duì)國(guó)家治理的復(fù)雜挑戰(zhàn)的。

目標(biāo)治理是多中心與單中心治理機(jī)制的結(jié)合，我們稱之為“1+N”中心治理模式。目標(biāo)治理在中國(guó)國(guó)家治理中是廣泛存在的，本文以五年規(guī)劃為例加以說(shuō)明。

▍目標(biāo)匹配機(jī)制

目標(biāo)治理最重要的機(jī)制是目標(biāo)匹配機(jī)制。這點(diǎn)類(lèi)似企業(yè)的目標(biāo)管理理論，不是通過(guò)上級(jí)對(duì)下級(jí)的指令性支配，而是通過(guò)“自我控制”實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)跟組織目標(biāo)的匹配。

決策者的目標(biāo)固然取決于其利益，同時(shí)也受制于其認(rèn)知，目標(biāo)匹配主要是通過(guò)信息交流影響參與者認(rèn)知來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

首先是參與型目標(biāo)制定。中國(guó)已經(jīng)形成了五年規(guī)劃編制“集思廣益”型決策，在長(zhǎng)達(dá)近兩年的規(guī)劃編制過(guò)程中，不同系統(tǒng)、不同層面的無(wú)數(shù)工作人員都參與到這個(gè)過(guò)程中，通過(guò)共同思考未來(lái)五年發(fā)展路徑，相互交流信息，相互協(xié)商，從而達(dá)成了未來(lái)發(fā)展方向的共識(shí)。

參與型目標(biāo)制定是一種雙向的信息傳遞與認(rèn)知影響過(guò)程。上級(jí)決策主體固然需要吸納次級(jí)決策主體的意見(jiàn)，而次級(jí)決策主體也在按照上級(jí)決策主體的指引，尋求自身的定位。例如，在中國(guó)政策制定過(guò)程中最大的特點(diǎn)是開(kāi)展大量的調(diào)研活動(dòng)。這種調(diào)研一方面是到現(xiàn)場(chǎng)了解情況，聽(tīng)取基層的意見(jiàn)，另外一方面也是傳達(dá)中央的意圖與主張，對(duì)地方的下一步方向進(jìn)行指引。國(guó)家規(guī)劃制定過(guò)程中達(dá)成的共識(shí)本身就構(gòu)成自覺(jué)執(zhí)行機(jī)制，通過(guò)日常政策制定、日常工作推動(dòng)就能推動(dòng)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次是政治引導(dǎo)。中央通過(guò)政治引導(dǎo)將地方的積極性有效地引導(dǎo)到中央的政策目標(biāo)上來(lái)。

五年規(guī)劃編制過(guò)程中，地方的五年規(guī)劃由地方的人大審議通過(guò)。地方五年規(guī)劃的審批在中央之前，如何保證地方的五年規(guī)劃與中央精神一致——主要就是通過(guò)政治引導(dǎo)。中央《建議》通過(guò)以后，地方黨委會(huì)專門(mén)召開(kāi)了學(xué)習(xí)中央會(huì)議的精神，以指導(dǎo)地方《建議》和《綱要》編制，各地方黨委的《建議》都在序言中開(kāi)宗明義提出制定本文件的依據(jù)是為了貫徹中央全會(huì)精神。某省五年規(guī)劃起草人員告訴我們：“省委常委審議我們起草的送審報(bào)告時(shí)，最關(guān)注的就是是否很好地體現(xiàn)中央的精神?！?除此之外，五年規(guī)劃制定之后會(huì)在全社會(huì)廣泛的宣講、動(dòng)員組織學(xué)習(xí)，這本身就是一種信息傳遞機(jī)制。

第三，規(guī)劃銜接機(jī)制。地方五年規(guī)劃需要和國(guó)家五年規(guī)劃相銜接。例如，“十二五”期間中國(guó)主動(dòng)推動(dòng)快速發(fā)展向科學(xué)發(fā)展轉(zhuǎn)型，中央主動(dòng)降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，但是許多地方政府仍然追求高增長(zhǎng)，2010年底各地方黨委“十二五”規(guī)劃《建議》陸續(xù)出臺(tái)，有10個(gè)?。ㄊ袇^(qū)）仍制定了10%以上的高增長(zhǎng)目標(biāo)，其中7個(gè)?。ㄊ袇^(qū)）提出了五年翻一番的目標(biāo)（即增長(zhǎng)率要達(dá)到14%）。2011年1月，國(guó)家發(fā)改委特別要求地方要降低GDP指標(biāo)。最后，大部分提出過(guò)高GDP增長(zhǎng)指標(biāo)的省份調(diào)低了指標(biāo)，特別是提出翻一番目標(biāo)的省份都下調(diào)了目標(biāo)值。最后各省“十二五”規(guī)劃經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率平均值為10.6%，雖然仍然大大高于中央的7%，但是已經(jīng)比各省《建議》的要求大大降溫。

省級(jí)五年規(guī)劃與國(guó)家五年規(guī)劃一致性目標(biāo)的比重“六五”占到了64.7%，隨后持續(xù)上升，“九五”出現(xiàn)比較大的下降，隨后再次上升，到“十二五”又有一點(diǎn)下降?？傮w上，“十一五”、“十二五”省級(jí)規(guī)劃有七八成的指標(biāo)跟中央是一致的。

由此可見(jiàn)，目標(biāo)匹配機(jī)制基本能保證通過(guò)地方執(zhí)行自身目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)。

目標(biāo)匹配機(jī)制也會(huì)影響企業(yè)自身目標(biāo)的選擇。很多企業(yè)制定與國(guó)家五年規(guī)劃同步的企業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃或者中長(zhǎng)期規(guī)劃，或者主動(dòng)設(shè)立公共政策部門(mén)研究國(guó)家戰(zhàn)略走向。國(guó)家目標(biāo)與國(guó)家戰(zhàn)略構(gòu)成企業(yè)發(fā)展的外勢(shì)，規(guī)劃傳遞了國(guó)家宏觀趨勢(shì)的信號(hào)，并提供了企業(yè)參與國(guó)家規(guī)劃實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的平臺(tái)。

▍目標(biāo)實(shí)施機(jī)制

如果目標(biāo)匹配主要是通過(guò)影響認(rèn)知推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)實(shí)施則主要依靠通過(guò)調(diào)整利益來(lái)推動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)主要有以下幾個(gè)機(jī)制：

第一是目標(biāo)責(zé)任制。五年規(guī)劃實(shí)施是目標(biāo)責(zé)任制運(yùn)作的典型。我國(guó)在“十一五”規(guī)劃引入了約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)的劃分。約束性指標(biāo)是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門(mén)提出的工作要求，其實(shí)施就采用了目標(biāo)責(zé)任制的方式。

目標(biāo)責(zé)任制主要包括四個(gè)環(huán)節(jié)：目標(biāo)分解、目標(biāo)評(píng)估、目標(biāo)督促、目標(biāo)考核。目標(biāo)分解主要是將宏大的目標(biāo)加以分解，明確工作安排與責(zé)任主體。五年規(guī)劃制定后還要制定工作分工的安排，條條上按照部門(mén)進(jìn)行分解，塊塊上逐級(jí)層層分解，時(shí)間上逐年分解。規(guī)劃目標(biāo)分解后，需要進(jìn)行跟蹤與督促，建立約束性指標(biāo)考核制度，將其納入各部門(mén)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)與各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核。“十三五”規(guī)劃專門(mén)出臺(tái)文件，明確要求“地方各級(jí)政府要將《綱要》章節(jié)指標(biāo)納入工作分工、監(jiān)測(cè)評(píng)估、督查考核范圍”。

目標(biāo)責(zé)任制甚至可以延伸到企業(yè)。比如“十一五”規(guī)劃節(jié)能目標(biāo)就分解到企業(yè)，并開(kāi)展了“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”，入選的千家企業(yè)占全國(guó)能源消費(fèi)總數(shù)的33%。僅這一項(xiàng)行動(dòng)，預(yù)計(jì)就能夠?qū)崿F(xiàn)節(jié)能1億噸左右標(biāo)準(zhǔn)煤。千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)的主體是國(guó)有企業(yè)。除此之外，地方政府也都確定了本區(qū)域的重點(diǎn)耗能企業(yè)，并向相關(guān)企業(yè)下達(dá)節(jié)能考核指標(biāo)。

第二是綜合激勵(lì)機(jī)制。規(guī)劃實(shí)施激勵(lì)機(jī)制是政治手段、法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段綜合運(yùn)用的結(jié)果。對(duì)企業(yè)而言主要是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制會(huì)影響到企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從投入要素來(lái)看，不符合國(guó)家的目標(biāo)導(dǎo)向，就無(wú)法獲得國(guó)家的土地審批，同時(shí)也很難獲得銀行貸款，或者其他方式的融資。同時(shí)，是否符合國(guó)家目標(biāo)還會(huì)影響企業(yè)的收支平衡表，包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格政策等。

第三是項(xiàng)目制。工程和項(xiàng)目既是國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)“落地”的具體抓手，也是地方政府競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家資源的最重要的“計(jì)劃盤(pán)子”。社會(huì)主義集中力量辦大事的一個(gè)重要體現(xiàn)就是人財(cái)物等資源集中向規(guī)劃確定的重點(diǎn)項(xiàng)目和工程配置。每年有大量中央專項(xiàng)資金是通過(guò)“項(xiàng)目制”的方式分配給地方，除了財(cái)政“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”之外，還有通過(guò)中央部委向地方轉(zhuǎn)移的資金，而地方政府也逐級(jí)采取項(xiàng)目制的方式分配資金。除了財(cái)政資金之外，土地等要素也和項(xiàng)目掛鉤。項(xiàng)目也是整合社會(huì)資源的平臺(tái)，市場(chǎng)與社會(huì)主體作為項(xiàng)目的最終承接方，除了通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式獲得項(xiàng)目之外，也需要投入相應(yīng)的資源。

例如，“十三五”規(guī)劃確定了165項(xiàng)重大工程項(xiàng)目，既包括工程建設(shè)類(lèi)的硬工程，也包括制定環(huán)境類(lèi)的軟工程項(xiàng)目，這些項(xiàng)目確定后，除了按照目標(biāo)管理的方式確定責(zé)任分工、建立任務(wù)清單、建立實(shí)施臺(tái)賬、進(jìn)行在線監(jiān)測(cè)之外，還成為整合政府、企業(yè)、社會(huì)多元資源的平臺(tái)。政府除了財(cái)政投入、用地保障之外，還通過(guò)創(chuàng)新投融資機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本與社會(huì)力量參與。

▍目標(biāo)調(diào)適機(jī)制

目標(biāo)調(diào)適機(jī)制使得國(guó)家目標(biāo)能夠根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。諾斯曾指出，長(zhǎng)期增長(zhǎng)的關(guān)鍵是適應(yīng)性效率而不是配置效率。不但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)如此，制度的長(zhǎng)期持續(xù)性關(guān)鍵也在于適應(yīng)性效率。

中國(guó)目標(biāo)治理體制為自發(fā)適應(yīng)性保留了充分的空間。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的規(guī)劃，五年規(guī)劃不介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不干預(yù)市場(chǎng)主體自由選擇，規(guī)劃與市場(chǎng)主體的關(guān)系類(lèi)似于物理學(xué)上的順磁性概念：規(guī)劃就如同外部的磁場(chǎng)，而市場(chǎng)中的企業(yè)就如同磁鐵中的無(wú)數(shù)小磁針；這些小磁針會(huì)指向四面八方，只不過(guò)在統(tǒng)計(jì)概率上更多地指向外部磁場(chǎng)的方向，外部磁場(chǎng)越強(qiáng)，概率就越高。我們可以做個(gè)類(lèi)比，目標(biāo)治理機(jī)制下企業(yè)對(duì)于規(guī)劃的順應(yīng)形成的微觀自由與宏觀有序的現(xiàn)象可以稱為“順規(guī)劃性”。

此外，還有一種自覺(jué)適應(yīng)性，即人類(lèi)對(duì)于環(huán)境的主動(dòng)適應(yīng)與調(diào)整。中國(guó)的目標(biāo)治理提供了自覺(jué)適應(yīng)性的來(lái)源。目標(biāo)治理提供了縮小認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)之間差距的機(jī)制。目標(biāo)實(shí)施過(guò)程，就是對(duì)于信念體系和客觀實(shí)際之間差距的檢驗(yàn)過(guò)程，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)就驗(yàn)證了信念體系的正確，失敗就說(shuō)明信念體系可能存在錯(cuò)誤。

強(qiáng)大的實(shí)施能力本身構(gòu)成了體制適應(yīng)性關(guān)鍵的一環(huán)。許多研究都將適應(yīng)性的焦點(diǎn)放在意見(jiàn)的自由表達(dá)上。問(wèn)題在于如果缺乏執(zhí)行力，再多的意見(jiàn)表達(dá)也只會(huì)淪于空談，而不會(huì)帶來(lái)實(shí)質(zhì)的體制調(diào)整。例如，美國(guó)每隔一段時(shí)間都會(huì)出現(xiàn)的校園等公共場(chǎng)所槍擊案，都會(huì)引起全社會(huì)廣泛的自由的討論，但是熱點(diǎn)一過(guò)去，就又一切如舊，什么改變也不會(huì)發(fā)生。

目標(biāo)調(diào)適更深層次的邏輯在于對(duì)人類(lèi)通過(guò)認(rèn)知改變機(jī)制的認(rèn)識(shí)。實(shí)踐本身是客觀世界與主觀世界的雙向改造過(guò)程，只有嘗試去改變世界，才能更好地認(rèn)知世界。不僅在組織層面存在“干中學(xué)”，在國(guó)家層面也存在“干中學(xué)”，通過(guò)實(shí)踐來(lái)學(xué)習(xí)恰恰是理解中國(guó)模式的關(guān)鍵。就如同有人將市場(chǎng)體制理解為微觀層面的通過(guò)試錯(cuò)的學(xué)習(xí)機(jī)制一樣，規(guī)劃同樣是一種宏觀層面的通過(guò)實(shí)踐的學(xué)習(xí)機(jī)制。

因而，中國(guó)的目標(biāo)治理是一種雙向調(diào)適機(jī)制，通過(guò)規(guī)劃實(shí)施實(shí)現(xiàn)認(rèn)知對(duì)于現(xiàn)實(shí)的調(diào)適，同時(shí)根據(jù)實(shí)施結(jié)果的反饋，修正認(rèn)知與目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)對(duì)于認(rèn)知的調(diào)適?；凇澳繕?biāo)-實(shí)施-新目標(biāo)-再實(shí)施”的持續(xù)進(jìn)行的政策循環(huán)，得以縮小認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)的差距。

系統(tǒng)的調(diào)適性主要來(lái)源于反饋機(jī)制，規(guī)劃調(diào)適的主要機(jī)制是通過(guò)五年周期的規(guī)劃循環(huán)、中期評(píng)估與年度監(jiān)測(cè)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這種一年、二年半、五年為周期的規(guī)劃政策循環(huán)構(gòu)成了規(guī)劃體制的迭代創(chuàng)新機(jī)制，使得規(guī)劃持續(xù)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。

以五年為周期的規(guī)劃編制與實(shí)施的循環(huán)，也是政策學(xué)習(xí)的循環(huán)。制定五年計(jì)劃時(shí)都會(huì)回顧前一個(gè)五年計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并分析國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，重新思考未來(lái)五年的發(fā)展方向與思路，并進(jìn)行戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。我國(guó)于“十五”計(jì)劃首次引入中期評(píng)估。規(guī)劃評(píng)估恰恰是認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)之間的連接，一方面調(diào)整目標(biāo)實(shí)施的偏差，促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；另一方面如果出現(xiàn)了規(guī)劃重大的偏離，可以根據(jù)規(guī)劃評(píng)估情況對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整?！笆濉币?guī)劃開(kāi)始引入年度監(jiān)測(cè)，動(dòng)態(tài)掌握規(guī)劃實(shí)施情況，根據(jù)需要對(duì)規(guī)劃做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。

五年規(guī)劃的調(diào)適性也表現(xiàn)在目標(biāo)的延續(xù)性與創(chuàng)新性結(jié)合上。從“六五”以來(lái)的五年規(guī)劃指標(biāo)演變情況可以看出，五年規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)具有明顯的延續(xù)性，平均有43%的指標(biāo)來(lái)源于上一個(gè)五年計(jì)劃，其中“七五”最多，達(dá)到65%。同時(shí)，五年規(guī)劃的指標(biāo)平均有62%指標(biāo)為更新指標(biāo)，其中52%為新增指標(biāo)，這表現(xiàn)出五年規(guī)劃的創(chuàng)新性。尤其是發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生重大調(diào)整的情況下，指標(biāo)更新情況更為明顯，例如“六五”有78%的指標(biāo)都是新增指標(biāo)。

▍目標(biāo)治理體制的挑戰(zhàn)

目標(biāo)治理體制是中國(guó)重要的制度優(yōu)勢(shì)，但同樣也面臨著重大的挑戰(zhàn)。

第一方面挑戰(zhàn)是政府目標(biāo)整合能力問(wèn)題。中央政府與地方政府之間的目標(biāo)并不完全一致，例如，從“九五”開(kāi)始國(guó)家五年規(guī)劃中很早就取消了財(cái)政與投資的指標(biāo)，而直到“十二五”仍舊有三分之二的省制定了財(cái)政指標(biāo)，有一半的省制定了投資指標(biāo)。中國(guó)的五級(jí)半政府體制容易使得這種不一致性被層層放大，出現(xiàn)層層加碼效應(yīng)。比如“十一五”規(guī)劃的GDP增長(zhǎng)率，國(guó)家提出的指標(biāo)是7.5%，到省一級(jí)就達(dá)到10.1%，地級(jí)市平均達(dá)到13.1%，縣一級(jí)高達(dá)14.2%，幾乎是國(guó)家指標(biāo)的翻倍。

與此對(duì)應(yīng)的是層層衰減效應(yīng)。地方缺乏動(dòng)力的事情就會(huì)“上熱中溫下涼”，出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)，層層都當(dāng)二傳手，以文件落實(shí)文件，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以方案落實(shí)方案。

不但塊塊上如此，條條上也存在目標(biāo)碎片化問(wèn)題。部門(mén)規(guī)劃一定會(huì)體現(xiàn)部門(mén)的利益訴求，但由于部門(mén)的不同目標(biāo)之間可能相互抵消，很可能造成國(guó)家目標(biāo)的落空。十八大以來(lái)推行的大部制改革，即加強(qiáng)了不同部門(mén)的整合力度，也更加強(qiáng)調(diào)政治上的高度集中統(tǒng)一，有助于解決目標(biāo)碎片化問(wèn)題。

第二方面挑戰(zhàn)是過(guò)度量化考核問(wèn)題。目標(biāo)治理很大程度上是依托量化指標(biāo)進(jìn)行，只有量化了才可衡量、可比較、可評(píng)估。但是將無(wú)法量化的進(jìn)行量化考核評(píng)估會(huì)造成許多負(fù)面問(wèn)題，用同一個(gè)尺子來(lái)衡量千差萬(wàn)別的事物，在抹殺差異性的同時(shí)也扼殺了創(chuàng)造性、主動(dòng)性與積極性。事實(shí)上，很多無(wú)法量化考核的事情，是需要政府積極依靠分散主體發(fā)揮自主性與創(chuàng)造性來(lái)實(shí)現(xiàn)。

第三方面的挑戰(zhàn)是“非規(guī)則化”的問(wèn)題。目標(biāo)治理是目標(biāo)導(dǎo)向的治理方式，而不是規(guī)則導(dǎo)向的治理方式。目標(biāo)治理體制需要?jiǎng)訂T各方資源來(lái)推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，而隨著目標(biāo)的變化，資源配置的方向也會(huì)發(fā)生變化，經(jīng)常表現(xiàn)形式就是“政策搖擺”。為實(shí)現(xiàn)新的目標(biāo)，就會(huì)忽略其他方面的問(wèn)題。比如說(shuō)前兩年我們?cè)谕七M(jìn)環(huán)保措施、治理霧霾的過(guò)程中，就會(huì)忽略經(jīng)濟(jì)民生方面的問(wèn)題，出現(xiàn)了有的地方供暖跟不上，企業(yè)盲目關(guān)停等問(wèn)題，現(xiàn)在又往回調(diào)整。

與此相關(guān)的是規(guī)劃期與政府換屆不匹配的問(wèn)題，五年規(guī)劃的周期與地方政府換屆的周期不匹配，這造成很多地方換一任領(lǐng)導(dǎo)之后，就換一套做法，前任制定的規(guī)劃就變成“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”。

▍結(jié)語(yǔ)與討論

中國(guó)強(qiáng)大的國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力的原因在于目標(biāo)治理體制，包括目標(biāo)匹配、目標(biāo)實(shí)施與目標(biāo)調(diào)適三大機(jī)制。目標(biāo)治理既非單中心治理，也非多中心治理，而是兩者的結(jié)合。

目標(biāo)治理是中國(guó)體制優(yōu)勢(shì)的集中體現(xiàn)，這既包括正式的制度安排，也包括長(zhǎng)期探索形成的行之有效的機(jī)制安排。目標(biāo)治理機(jī)制之所以能夠有效運(yùn)行的體制前提，首先是中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政與實(shí)事求是的工作傳統(tǒng)，使得能夠規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，并根據(jù)實(shí)施情況對(duì)目標(biāo)進(jìn)行自覺(jué)調(diào)適，避免了競(jìng)爭(zhēng)性選舉體制的“短期行為的專制”（short-term tyranny）問(wèn)題。

其次，是由于中國(guó)的民主集中制與群眾路線傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)要求決策者與執(zhí)行者（次級(jí)決策者）之間形成互為師生關(guān)系的辯證互動(dòng)關(guān)系。

第三是由于中國(guó)體制 “泛在的政治性”，中國(guó)政治體制邏輯不是政治行政二分，而是政治行政不分，地方政府對(duì)于中央政府的目標(biāo)響應(yīng)主要是政治響應(yīng)，其次才是行政遵從。這種“泛在的政治性”也引導(dǎo)全社會(huì)形成目標(biāo)共識(shí)與戰(zhàn)略共識(shí)，在共同的國(guó)家戰(zhàn)略框架下，充分發(fā)揮各方的積極性與創(chuàng)造性。

第四，中國(guó)政府掌握了大量的公共資源，具有更廣泛有力的政策工具，能夠綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、政治手段、法律手段、規(guī)劃手段，為市場(chǎng)主體順應(yīng)國(guó)家目標(biāo)提供激勵(lì)。

當(dāng)然目標(biāo)治理也有其缺陷與局限性，并非所有領(lǐng)域都適用目標(biāo)治理，同時(shí)需要與其他治理方式有機(jī)配合，盡可能揚(yáng)長(zhǎng)避短。

— ?2020年10月新刊目錄??—

▍域外

美歐跨大西洋關(guān)系的中國(guó)挑戰(zhàn)

任希鵬

▍封面選題：美國(guó)的百年未有之變局

01 中美沖突：國(guó)際經(jīng)濟(jì)層級(jí)體系的裂變

封凱棟

02 尋找新的“敵人” ：美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略加速調(diào)整的國(guó)內(nèi)根源

潘亞玲

03 從“帝國(guó)”到“國(guó)家”：美國(guó)國(guó)家能力轉(zhuǎn)型進(jìn)行時(shí)

歐樹(shù)軍

04 里根政體的衰敗與美國(guó)重建的特朗普道路

左亦魯

05 疫情后大國(guó)關(guān)系新格局

紀(jì)明葵

▍城市政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

06 全球化時(shí)代城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展

周偉林

▍公益理論與公益實(shí)踐

07 美國(guó)國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中的科學(xué)公益

牛 可

▍技術(shù)革命與社會(huì)變遷

08 “防疫國(guó)家”的信息治理：實(shí)踐及其理念

戴 昕

09 區(qū)塊鏈與國(guó)家治理的融合重構(gòu)

李雯佳

▍中國(guó)發(fā)展模式再討論

10 進(jìn)行中的開(kāi)創(chuàng)：華為實(shí)踐的工業(yè)史意義

宋 磊

▍社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷

11 精細(xì)分層社會(huì)與中產(chǎn)焦慮癥

熊易寒

12 當(dāng)小農(nóng)戶邁向大市場(chǎng)

譚同學(xué)

▍學(xué)術(shù)評(píng)論

13 文科為什么要交叉——兼論知識(shí)發(fā)展的一般規(guī)律

錢(qián)乘旦

▍后發(fā)國(guó)家發(fā)展道路

14 拉丁美洲的未竟工業(yè)化

程文君 鄭 宇

15 “弱國(guó)家”困境和埃及的再工業(yè)化前景

段九州

本文原載于《文化縱橫》2019年6月刊，原標(biāo)題為“五年規(guī)劃：一種國(guó)家目標(biāo)治理體制?”。圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，歡迎個(gè)人分享，媒體轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系版權(quán)方。