? 唐昊 | 華南師范大學政治與行政學院

［導讀］今日，2021年國家公務員考試正式開始報名，計劃招錄2.57萬人，人數(shù)較去年上漲6%，各省公務員招錄多呈增幅趨勢，山東?。ㄝ^去年增幅超50%）和內(nèi)蒙古自治區(qū)（較去年增幅近400%）的招錄名額增幅尤為突出。盡管就業(yè)崗位增多，不少學者預測今年公務員考試或再現(xiàn)“萬人過獨木橋“的盛況。年春據(jù)新華社報道，今年中國有874萬高校畢業(yè)生，面臨千萬待崗大軍和千萬應屆生的“前后夾擊”。華南理工大學的新聞與傳播學院公布的學生就業(yè)率更能直觀地顯示今年嚴峻的就業(yè)形勢：“截至5月25日，我院本科畢業(yè)生就業(yè)率為35.17%（其中簽約率僅為14.48%）?！?/p>

在經(jīng)歷畢業(yè)后的求職迷茫期，不少畢業(yè)生報名參加公考培訓班，希冀通過2-3月的集訓一舉“上岸”。這與疫情的不確定性使得學生尋求穩(wěn)定的心理有關，但“公考熱”并非今年才興起。公考與考研、出國一道，成為不少畢業(yè)生步入社會的優(yōu)先選擇。

本文作者認為，年輕人對“體制內(nèi)”的向往不僅有體制外機會變少的“推力”，也有因家庭和學校教育被體制滲透、自發(fā)產(chǎn)生的“吸引力”。但由于備戰(zhàn)公考的年輕人追求穩(wěn)定、承載家庭的希望、覬覦灰色收入等驅(qū)動，使得不少年輕人缺乏原則堅守，并連體制的陰暗面也照單全收。

文章原載《文化縱橫》2012年2月刊，僅代表作者觀點，特此編發(fā)，供諸君思考。

當下中國青年畢業(yè)后的一大夢想就是進入“體制”。近年公務員考試已經(jīng)達到不可思議的熱度，很多職位與報考學生比率超過了1:1000，最高的甚至達1:4000。一份由中國與全球化研究中心和北大光華管理學院共同完成的《中國海歸創(chuàng)業(yè)發(fā)展報告》指出，目前已經(jīng)回國就業(yè)的海歸也以選擇事業(yè)單位為主，占43.2%。也就是說，體制的吸引力已經(jīng)越出國門，連喝過洋墨水的海歸也越來越多地把進入體制作為第一選擇。

處于人生最有活力、最強調(diào)自主性、最愿意冒險的階段，青年們競相選擇安穩(wěn)、體面、高福利的體制內(nèi)單位作為其事業(yè)起點，不外兩個原因，一是體制外給他們提供的空間過少，體制外的環(huán)境也在逐漸變差；二是中國的青年受原有體制馴化的程度較為嚴重。

▍“體制內(nèi)”和“體制外”的區(qū)分

所謂體制，其實包括一系列具體的制度性安排，如戶籍制度、公務員考試制度、教育制度、社會福利制度、勞動就業(yè)法規(guī)等。在中國的政治實踐中，這些制度性安排有時并未帶來平等，而是使人群分化。如戶籍制度中的城鄉(xiāng)二元分割體制導致城市居民與農(nóng)民的分化；重要行業(yè)的市場準入規(guī)定造成國有壟斷企業(yè)和民營企業(yè)之間的不平等；公務員考試漏洞太多使得“拼爹”成為可能，等等。

上述暗含社會歧視的制度安排，通常會造成社會成員中部分人獲利和另外一部分人受損。在現(xiàn)有體制中長期獲利的社會成員屬于體制內(nèi)，其他領域的社會成員則屬于體制外。二者的利益差別是巨大的：體制內(nèi)的人群不但享有更加安穩(wěn)、體面、更受制度保障的生活，而且其所在的機構往往握有更大的政治權力和經(jīng)濟權力（政府機關、壟斷企業(yè)等）；相對來說體制外的人群更難保障自己的基本權利和利益（中小企業(yè)主、農(nóng)民工等），更容易受到來自權力的侵害。

與此同時，中國的所謂“體制”不僅是一個制度概念，還具有明顯的意識區(qū)隔。很明顯，政府機關、事業(yè)單位、國有壟斷企業(yè)等，共同分享著核心價值觀，其成員也有著更嚴密的思想紀律；而民營企業(yè)、市民社會這些領域則離核心政治價值相對遙遠，其成員有時還秉承著另外一套價值理念。所以體制的“內(nèi)”“外”之分，在很大程度上也是以意識形態(tài)劃界的。

在體制內(nèi)外所存在的利益差別和思想差別下，中國社會中不但出現(xiàn)了一個由日益擴張的行政權力所掌控的“體制內(nèi)”，而且由體制所產(chǎn)生的權力還延展到體制之外，扼殺了這個社會其他領域的生機與活力。于是，和十幾年前中國高學歷者紛紛脫離體制“下?！毙纬甚r明對照、也和西方發(fā)達國家很少年輕人考公務員的現(xiàn)象有相當差異的是：中國的年輕人紛紛選擇通過難度極大的公務員考試而逃回體制內(nèi)。這些情況都表明，近年來中國的“體制外”環(huán)境正在迅速惡化中。青年人選擇的狹窄意味著整個社會選擇的狹窄。

在體制外環(huán)境變差的同時，政府本身的財政汲取能力卻越來越強大。中國的財政收入增速在1995年首超GDP增速后，持續(xù)高速增長至今。2010年，中國財政收入達8.3萬億元，增速兩倍于GDP增速。最近幾年的財政收入都達到GDP的1/3左右，政府掌控資源的能力相當驚人。隨著政府插手各種經(jīng)濟和社會領域，其職能不斷擴張，直接后果就是機構龐大，不斷招人，造就了一個迅速增長的就業(yè)市場。

同時，國家財政支出中行政支出比例的虛高不下以及支出核算和管理的極度不透明，直接讓集中了最優(yōu)質(zhì)社會資源的政府本身成為最受追捧的行業(yè)。和大學畢業(yè)生的起薪點低至2000元以下，甚至低于農(nóng)民工的工資相反，體制內(nèi)的人員工資雖然也高不了多少，但更多的補貼、隱性收入、灰色收入?yún)s可以保證他們過上體面的生活?！?010年中國城市居民幸福感調(diào)查》顯示，國家機關黨群組織、企事業(yè)單位負責人回答“非常幸?！钡谋壤罡?。當所有的物質(zhì)資源都集中到機構手里，而人是跟著資源走的，不去事業(yè)單位就業(yè)難道還會有其他更好的選擇嗎？

當然，想進入體制也并不容易。除了自身獲得優(yōu)質(zhì)資源外，階層和集團的特權還直接延伸到他們的子女身上。各種“蘿卜招聘”、“拼爹”現(xiàn)象對平民子女來說，就是一種不公平的阻礙。

▍體制馴化青年？

奇怪的是，在事業(yè)選擇空間日益狹窄的同時，這些年輕人還遭遇了社會輿論的批評。北大教授錢理群就發(fā)文批評現(xiàn)在的大學生更加世俗化和功利化。似乎是在印證這個判斷，日前媒體廣泛報道了清華畢業(yè)的 “80后”進入體制得到快速升遷，但同時也快速腐敗的經(jīng)歷。對于這些通過考公務員進入體制的年輕人來說，過于缺乏政治理想，導致他們在無奈中選擇靠攏體制，并在進入后卻連體制的陰暗面也照單全收。

其實，青年的蛻變過程并不是從他們進入體制內(nèi)的那一刻開始的，而是早得多。在中國，對體制內(nèi)的規(guī)則和潛規(guī)則的認同正逐漸演化為一種文化鎖定。雖然每個國家的中年男女都傾向保守，但沒有一個國家的父母像中國的父母們一樣，教育他們的子女從小聽自己的話、上學聽老師和學校的話、工作后聽領導的話。對體制的認同滲透進了家庭教育和學校教育，成為人格的一部分。但這種認同不是對體制內(nèi)涵的認同，而是認定無法改變體制的無奈服從。

在某種程度上，中國的“體制”不但剝奪了年輕人的機會、能力，更重要的是消解了年輕人的夢想，改變了年輕人的本性，使其更關注個人利益，也更能容忍社會不公。在拼命試圖進入公務員隊伍的過程中，我們既能看到對前途穩(wěn)定的關心，也無法排除對權錢縫隙中的巨大灰色利益的覬覦。無論是何種心態(tài)，都缺乏政治原則的堅守，很難期望他們能夠在轉型時代挺身中流、改變體制。很多人甚至連自己不被濡染都成了奢望。

而青年之所以那么容易被體制馴化，在很大程度上是其自身內(nèi)涵和自主信念的缺乏。在一些學術機構的調(diào)查中，現(xiàn)下中國青年的優(yōu)點被歸納為務實、開放、敢于創(chuàng)新等，而其缺陷則被歸結為缺乏社會視野、缺少對社會各階層的了解、缺少交流、分享和合作、公益心不足等。這些弱點很明顯是公共生活參與不足、對社會真實缺乏了解和同情心所致。在某種意義上，正是因為中國青年缺乏參與公共生活的經(jīng)驗，才被剝奪了在公共生活中形成和鞏固自我價值觀的機會，才可能被體制輕易改變。

人是一種多重社會關系的存在。而體制最終會變成無所不在的社會關系，讓社會成員之間彼此限制，甚至內(nèi)化為社會成員自己的自由意志。離體制越近，受體制的馴化也就越嚴重。這種一邊在壓制，一邊在馴化的體制，迫使年輕人在痛恨體制的同時，也越來越依賴體制。

然而，把一切都推到體制身上確實很方便，可是體制并不能解釋和解決所有問題。上述的壓制和馴化現(xiàn)象在很大程度上是源于體制安排，但問題是，“體制”又是從何而來？支撐體制內(nèi)和體制外區(qū)分的社會基礎又是什么？

當前，計劃經(jīng)濟的殘留力量比我們想象的更大。中國的重大經(jīng)濟決策一直掌握在政府及各個部門手中，并且這些決策可以輕易地突破市場的規(guī)則甚至原則。政府決策可以直接限制房屋交易、鞏固或破壞私有財產(chǎn)權、規(guī)定某個領域的市場準入，其對經(jīng)濟的影響力比其他市場經(jīng)濟國家要大得多。

經(jīng)濟上的壟斷實際上來自權力的壟斷。由政府介入的方便，政府制定了保護行政壟斷的種種規(guī)則， 并力保低端的加工產(chǎn)業(yè)為自己帶來短期政績。由此導致的是中國國有壟斷企業(yè)占主導地位的經(jīng)濟結構，以及勞動密集型企業(yè)占主流地位的低端產(chǎn)業(yè)結構。此種經(jīng)濟結構一經(jīng)形成，便導致龐大的經(jīng)濟–政治利益集團的出現(xiàn)，并成為現(xiàn)有經(jīng)濟體制和經(jīng)濟政策的最有力支柱。而有可能對體制形成挑戰(zhàn)和改革力量的民營經(jīng)濟，則因最近幾年的金融危機和中國經(jīng)濟進入低速發(fā)展的周期，逐漸在中國經(jīng)濟結構中被邊緣化——雖然其對GDP的貢獻仍然巨大，但卻無法掌握更多的經(jīng)濟權力，也就無法掌握自己的命運。根據(jù)近年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國自主創(chuàng)業(yè)的個體戶比幾年前減少了幾百萬戶。

同時，行政權力的獨大還約束了第三部門的發(fā)展。在西方國家，社會組織本是就業(yè)的重要渠道。現(xiàn)任美國總統(tǒng)奧巴馬的第一份工作便是在芝加哥做社區(qū)服務。當時的工資不高，只有1.3萬多美元，這份工作不但讓他積累了社區(qū)服務的經(jīng)驗，也讓他找到后來攻讀法律學位的動力，最終成就了一位非裔平民總統(tǒng)，其競選中的平民策略與其早期工作經(jīng)驗是密切相關的。但在中國，提供非營利服務的社區(qū)組織和社會組織的生存和發(fā)展受到一系列阻滯。組織生存的艱難不但表現(xiàn)在就業(yè)機會被剝奪，也表現(xiàn)為對體制本身的屈服與靠攏。在一個競爭劇烈的世界里，靠近最強者是很自然的選擇。但也自然使得體制本身更加強大和穩(wěn)固。

從邏輯上說，體制內(nèi)外的劃分首先改變的是整個社會的結構，并且形成了體制和社會結構之間的相互支撐。是社會結構決定了政治體制還是政治體制決定了社會結構，確實是一個雞生蛋還是蛋生雞的問題。但社會結構和體制之間的不斷互動和相互加持，確實導致體制的固化和強大，并成為社會成員依賴的對象。

不過，即使是對于體制內(nèi)的人群來說，這個體制真的是值得依賴的嗎？恐怕未必。在體制內(nèi)這樣一個超穩(wěn)定和官僚化的環(huán)境中，個人的能力是難以得到提高的，個體價值也會縮水。

同時，體制內(nèi)的官場規(guī)則和潛規(guī)則未必是所有人都可以適應的。隨著“90后”這些更加強調(diào)個性和自由的世代的登場，體制能夠帶給人們的幸福感，恐怕會越來越少。

更重要的是，只要體制本身的自上而下控制型的特點不改變，體制內(nèi)向上流動渠道就會依然缺乏，體制內(nèi)競爭的激烈程度不一定比體制外更小。在“拼爹”時代流行的中國，普通青年進入體制后的晉升發(fā)展機會也不一定很多。

▍作為體制挑戰(zhàn)者的年輕人

體制與人的矛盾可能存在于任何一個世代，但只有在內(nèi)外條件具備的情況下，這種矛盾才會導致改革力量的誕生。在目下的中國，體制與人的矛盾所導致的卻更多的是非常規(guī)的反抗，而非理性的改革。這在很大程度上是因為體制本身所提供的改革空間太小。而在體制外的改革力量走正規(guī)路徑走不通的情況下，只能以非常規(guī)的方式來進行利益表達。最僵化的體制下反而有可能醞釀出最激烈的反抗。類似情況曾經(jīng)發(fā)生在1960年代的中國和歐洲。

在歷史上，體制并不一定是年輕人的敵人，而更應是他們倚重但必須要改變的對象。如前所述，行政權力的無限擴張所導致的政治經(jīng)濟安排確實限制了年輕人的發(fā)展，也馴化了部分的年輕人。即便如此，人們還是有選擇余地的。但大多數(shù)人選擇默許了這個體制的存在和運行。也就是說，無論什么樣的體制，在很大程度上都是人們選擇的結果。

不過，在中國如此選擇的背景環(huán)境正在發(fā)生變化。也就是說，一方面新生的社會問題已經(jīng)成為原有體制難以解決，另一方面改變體制的力量正在空前地成長起來。就前一方面來說，轉型時期的特殊狀況對青年就業(yè)的階段性壓力，加劇了體制本身轉變的壓力。最近10年來，隨著高等教育規(guī)模的急劇拓展，青年人就業(yè)選擇更加狹窄化。2002年的大學畢業(yè)生只有200多萬，到了2011年就迅速增加到600萬。如此迅速的待就業(yè)人數(shù)增長遠遠超過了經(jīng)濟增長速度，在中國的產(chǎn)業(yè)結構遲遲不能升級的情況下，也超過了這個經(jīng)濟體所能提供的就業(yè)崗位增長的速度。套用魯迅先生的一句話：世界上的路本來就少，走的人多了，就更沒了路。

而從另一方面來看，在路徑減少的情況下，人們的欲望和能力卻在增強。在經(jīng)濟不斷發(fā)展、社會環(huán)境不斷開放的情況下，城市居民對體制改革的沖動逐漸提上日程。體制內(nèi)渠道的匱乏反而刺激了更多體制外解決方式的出臺。人們的變革沖動是與其改變環(huán)境的能力成正比的。在外部沖擊日趨嚴重、體制內(nèi)外的群體無法再像以往那樣生活下去。

歷史證明，體制變化的速度總是低于社會變化的速度，也低于青年覺醒和崛起的速度。另一方面，體制也只能提供物質(zhì)層面的利益，不能提供方向和理想。因此在被剝奪了更多發(fā)展機會的市場和社會領域，我們?nèi)匀荒軌虬l(fā)現(xiàn)來自青年的鮮活力量在生長。近年來，轟轟烈烈的城市環(huán)境社會運動、公民慈善運動、公益創(chuàng)新活動的主體都是青年，說明屬于青年人的理想主義沖動始終是無法磨滅的。在這個意義上，年輕人沒有被體制馴化，年輕的生命也永遠不可能被馴化。他們的使命終歸是改變世界。

本文原刊于《文化縱橫》2012年2月刊，標題為《唐昊 ▍體制夾縫中的年輕人》，注釋從略。圖片來源于網(wǎng)絡，如有侵權，敬請聯(lián)系刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯(lián)系版權方。

馬克斯·韋伯認為，官僚制一旦完全得到確立，就會成為最難以摧毀的社會結構。如果我們將文革理解為毛澤東有意識地摧毀文官系統(tǒng)以期延續(xù)無產(chǎn)階級革命的嘗試，那么，這段歷史正好從另一個角度無可辯駁地佐證了韋伯的這個論斷，因為這一嘗試支付的成本實在太高。文革之后，文官系統(tǒng)很快重新建立起來。1979年突擊立法的七部法律中，四部是與重建文官系統(tǒng)相關的，即地方組織法、選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法。

然而，對1978年以來中國的文官系統(tǒng)，不能簡單地以“重建”或“恢復”這樣的視角來觀察。這個官僚系統(tǒng)不但在持續(xù)壯大，而且在走向封閉。在韋伯的政治思想框架中，有一個政治的環(huán)節(jié)——不論是具有卡里斯瑪特質(zhì)的領袖，還是作為政治家競技場的民選議會——高居于官僚體制之上，以與官僚制不同的政治邏輯運作，駕馭并主宰這部現(xiàn)代機器。但是，就中國的情形來看，立法機關這個政治機構同樣卷入了官僚化的邏輯之中。這一發(fā)展趨勢不能通過普遍的理性化進程加以解釋。符合這個理性化大趨勢的，只是部分嚴格意義上的技術性方面；而在另外一些問題，盡管也以技術面目呈現(xiàn)出來，卻只是由于民主不足造成的。在此，官僚化的技術面向乃是民主正當性的替代品。

本文的目的，是通過對1979年以來中國立法機構及其人員構成、立法內(nèi)在邏輯的考察，試圖說明：作為中國特色官僚體系中的一環(huán)，“立法官僚”群體開始作為文官系統(tǒng)的一部分興起；立法機構和立法過程也受到了官僚化進程的影響，產(chǎn)生了“技術化立法”的時代特征。盡管在中國語境中，“官僚”或“官僚化”常常含有道德貶義，但本文僅在政治社會學的意義上使用它，而不含任何道德色彩。

一、立法機構的變遷

立法機構內(nèi)部專門機構的設置，是官僚化趨勢的制度載體。在此，試以全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委等立法操作部門為例，對此作一說明。

1979年2月23日，第五屆全國人大常委會第六次會議決定成立全國人大常委會法制委員會。3月19日第一次全體會議之后，法制委員會在三個月的時間里突擊制定了七部法律。同年6月18日，五屆全國人大二次會議對這七部法律進行了審議，并于7月1日通過。作為過渡時期的產(chǎn)物，這一時期的法制委員會扮演了實際立法者的角色，但是對于其法律地位、工作職責、立法權限和程序，憲法及相關法律還沒有明確規(guī)定——根據(jù)1978年憲法第22條和第25條規(guī)定，立法權集中于全國人大，常委會只能制定法令，不能制定法律。

1982年憲法通過以后，根據(jù)第58條之規(guī)定，全國人大和全國人大常委會行使國家立法權。1983年6月，第六屆全國人大第一次會議決定設立全國人大法律委員會（簡稱法律委）。按照1982年全國人大組織法第37條第3款之規(guī)定，法律委員會的職責為：統(tǒng)一審議向全國人大或者全國人大常委會提出的法律草案；其他專門委員會就有關的法律草案向法律委員會提出意見。

為什么要在全國人大下面設置一個專門的法律委員會呢？據(jù)原全國人大法工委主任顧昂然回憶，一是因為人少，便于分門別類討論問題；二是專門委員會成員對有關問題比較熟悉，研究能更深入；三是便于提議案的單位和部門列席專門委員會的會議，發(fā)表意見。

在這種情況下，法制委員會已經(jīng)完成其作為立法部門的過渡時期使命，因此，1983年9月2日，第六屆全國人大常委會第二次會議將其改名為法制工作委員會（簡稱法工委）。 根據(jù)全國人大組織法第28條之規(guī)定，常委會可以根據(jù)需要設立工作委員會。工作委員會的主任、副主任和委員由委員長提請常委會任免。

法律委和法工委的區(qū)別在于，首先，兩者機構性質(zhì)不同。法律委是人民代表大會的常設工作機構，而法工委是人大常委會的一個內(nèi)設辦事機構；第二，職責和法律地位不同。法律委的職責是在本級人大及其常委會的領導下，研究、審議和擬定有關議案等，而法工委不是提議案的主體，也不享有對議案審議的職權，其主要職責是協(xié)助常委會做好有關方面具體工作，如立法前的意見征集、執(zhí)法檢查等；第三，組成人員不同，法律委的成員由同級人大代表組成，其中有相當?shù)奈瘑T還是同級人大常委會的委員，而法工委的組成人員是按相應的行政級別由人大常委會任命產(chǎn)生的。

但是這些“規(guī)范上”的差異并不能說明問題的本質(zhì)。上引顧昂然的說明提出了法律委的三項功能：審議、專業(yè)知識、吸納部門意見。在這三項功能中，專業(yè)知識可以歸入官僚化趨向，這一點較為明顯，無需贅述；但吸納意見，尤其是部門意見這一方面，需要加以強調(diào)。從這項功能，我們得以審視日常政治實踐中習以為常的一些現(xiàn)象，比如部委在立法過程中對立法權的爭奪，實質(zhì)上已經(jīng)落入制度設計者最初構想范圍之內(nèi)。所以，我們不妨認為，法律委這一似乎有意區(qū)別于法工委這個官僚機構的部門，實際上正是為了將其他官僚機構納入立法過程之中。至于審議這項功能，也必須放在法律委作為一個專門機構的角色上來理解，而且它的成分正是由專業(yè)知識、意見吸納這兩個方面來確定的。

按照韋伯在《支配社會學》中的定義，典型意義的官僚是由上級任命的。由被支配者選舉出來的官僚，不是純粹的官僚類型。從這個角度看，全國人大法律委員會并不符合這一定義。但是應當注意，根據(jù)全國人大組織法第35條第3款之規(guī)定，各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團在代表中提名，大會通過。至少從我國的政治實踐出發(fā)看，這種“提名”帶有很強烈的任命含義。另外，全國人大組織法第35條又規(guī)定，各專門委員會受全國人大領導；在全國人大閉會期間，受全國人大常委會領導。因此，本文將作為專門委員會的法律委也視為中國官僚制的組成部分。

二、人事與制度

錢穆認為，要講一代的制度，必先精熟一代的人事。立法機構的內(nèi)部變遷，還需要由人員構成這個更具體的現(xiàn)實方面來充實。機構的性質(zhì)在一定程度上決定了人員的行為方式，而人員自身的特質(zhì)，也同樣會塑造這個機構的性格。通過統(tǒng)計1983年以來全國人大法律委員會主任委員名單，和1979年以來全國人大常委會法工委歷任主任名單，可以得出以下初步結論。

1.職業(yè)立法官員的興起

在第五、六、七屆全國人大時期，法律委主任委員或法工委主任均由全國人大常委會副委員長兼任。也就是說，這段時期的立法工作基本是權力主導型，直接貫徹中央意志，據(jù)彭真回憶，鄧小平也曾一度直接過問立法情況。

第八、九屆全國人大時期，這一情況發(fā)生了改變。法律委主任委員不再由全國人大常委會副委員長兼任，主任委員亦沒有在任職屆滿后任副委員長。兩位法律委主任委員薛駒、王維澄具有相似的任職背景，即都從事過黨政工作，并都在黨內(nèi)意識形態(tài)部門歷練過。某種程度上反映出這一時期的立法工作“政治優(yōu)先”的特點。

除第八、九屆全國人大法工委主任顧昂然因年齡原因退休外，從第十屆全國人大開始，法工委系統(tǒng)出身的官員開始登上法律委主任委員的職位。這一跡象可以看作是職業(yè)立法官員興起的標志。

職業(yè)立法官員具有足夠的職業(yè)訓練和良好的法學背景。以十屆全國人大常委會法工委主任、十一屆全國人大法律委主任胡康生為例，上世紀80年代末他就在全國人大常委會法工委工作，歷任民法室副主任、主任、法工委副主任，是黨內(nèi)著名立法專家。民法學家梁慧星曾回憶，1990年10月，最高人民法院在武漢召開第四次全國民事審判工作會議，胡康生、王勝明（時任民法室副主任）也應邀出席會議。三人私下會談時就制定民法典達成共識。

現(xiàn)任法工委主任李適時也同樣具備這樣的特點。李系外交學院外交業(yè)務系國際公法專業(yè)、中國人民大學法學院民商法學專業(yè)畢業(yè)，擁有法學博士學位，1984年~2003年一直在國務院法制辦工作，有著典型的法律官員履歷。

2.法學家立法者的出現(xiàn)

通過對1983年以來全國人大法律委員會歷屆組成人員的分析，還可以反映出另一個特點，即法學家立法者的出現(xiàn)和增多。第六屆全國人大期間，副主任委員中有兩名職業(yè)法學家——張友漁和錢端升。張友漁曾任國共談判中共代表團顧問、《新華日報》社長、中國社科院法學所首任所長等職，是一個政治和法學資歷都很深厚的人物。這兩點——即“又紅又?！薄彩恰胺▽W家立法者”群體的構成要件。錢端升1924年獲哈佛大學哲學博士學位，回國后曾任北京大學法學院院長、北京政法學院院長等職，曾參與1954年憲法起草。

在第八屆全國人大期間，隨著經(jīng)濟領域立法的加強，一些經(jīng)濟學者如厲以寧開始出現(xiàn)在法律委員會組成人員名單中，但這一趨勢沒有得到維持。

到了第十一屆全國人大期間，法學家群體占副主任委員和委員的比例有所調(diào)整。遵循的原則似乎是：法學家都安排為法律委委員，副主任委員由職業(yè)立法官員和退休官員擔任。在人員比例上，12個委員中職業(yè)法學家占6位，分別是民法學者梁慧星、王利明，法理學者石泰峰、信春鷹、徐顯明，刑法學者周光權。在7名副主任委員中，喬曉陽、李適時等人都是法工委系統(tǒng)資深立法官員。

3.立法的封閉趨勢

從人員職業(yè)構成上看，30余年來全國人大法律委的組成人員呈開放的趨勢，亦即從最初的權力主導型向協(xié)商型改變，尤其是職業(yè)立法官員和法學家立法者的出現(xiàn)和固定，以及有著地方黨政領導、行業(yè)或部門履歷的委員加入，使立法過程本身呈現(xiàn)出一定程度的辯論和博弈色彩。

但是，這種程度有限的開放性只是表面現(xiàn)象，專業(yè)化、技術化趨勢造就了新的封閉性。相對于更大范圍內(nèi)的民意汲取方面，立法知識這種“支配性知識”的專業(yè)化地位，導致立法官僚及其議事規(guī)則仍是封閉的。這種封閉表現(xiàn)在立法上，一方面是具有極高的立法效率，另一方面則是話語的封閉，在此，產(chǎn)生了一系列內(nèi)在于立法者思想內(nèi)部的價值取向，如法治主義話語、技術主義傾向，以及全球化意識等，這些價值取向在今后的立法中將產(chǎn)生不可忽視的影響。

施路赫特在論及韋伯關于官僚制的論述時指出，隨著理性化和支配性知識地位的增強，官僚制本身將通過降低專業(yè)知識及業(yè)務性知識的權力地位的方法予以稀釋，如官員的選舉罷免、縮短任職期限、輪調(diào)、嚴格的委任制等。在中國，這種民主的稀釋機制在規(guī)范的層面也建立起來了，但發(fā)揮的實效卻并不明顯。專業(yè)化的支配性知識不但不易被稀釋，反而可能更改稀釋機制自身的邏輯。這一點，我們尤需注意當下中國政法意識形態(tài)當中“科學”范式的重要地位。

另一方面，在韋伯看來，不可避免的是，即使在稀釋機制發(fā)揮功能的情況下，支配性的知識也很可能與之進行對抗，甚至混入稀釋機制本身而使其失效。簡言之，專業(yè)的立法技術的出現(xiàn)及其重要性的提升，使得官僚制本身的邏輯加強了。立法草案公開征求意見的做法，根本不能作為對這一論題的反駁。僅舉社會保險法草案的征求意見為例，統(tǒng)計中比例最高的意見之一，即“公務員應當游離于社會保險制度范圍之外”并沒有被吸收進最后的成案。因此，公開征求意見的性質(zhì)，實際上只是科學家的一項田野調(diào)查工作，恰恰落在支配性知識的陰影之內(nèi)。

值得注意的是，在全國人大法律委、全國人大常委會法工委、國務院法制辦等機構之間，職業(yè)立法官員有相當大的流動性。這一點在法學家立法者和這些機構以及地方黨政機構之間亦有呈現(xiàn)。我們隱約可以看到，這種流動性穿透了機構上的分化，正在制造出一架超越性的立法官僚機器。

三、立法的內(nèi)在邏輯

立法機構在組成上的官僚化，與立法內(nèi)容之間，是相互呼應的兩面。

據(jù)國務院法制辦網(wǎng)站“法律法規(guī)檢索系統(tǒng)”顯示，從1979年7月到2010年底，除憲法及其四個修正案之外，全國已制定法律581件（含已廢止法律）、行政法規(guī)1168件（含已廢止行政法規(guī)）、地方性法規(guī)18015件（含已廢止地方性法規(guī)）。根據(jù)官方表態(tài)，到2010年底，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，包括現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件。面對這樣一個龐大的法律法規(guī)體系，應該如何理解它的內(nèi)在邏輯？

1.政治主導型立法

為了能對這一階段的立法有一個更具整體性，并且反映細節(jié)的觀察，筆者摒棄了按長時段劃分立法階段的傳統(tǒng)做法，以自然年份為單位制作了四張K線圖，分別反映法律、地方性法規(guī)、行政法規(guī)和部門規(guī)章每年的產(chǎn)生情況。得出結論如下：

經(jīng)過分析可以看到，在全國人大及其常委會方面，立法數(shù)量從長時段來說呈穩(wěn)定增長趨勢，每年平均20余項。但是在1993、1997、2002、2004四個年份呈激增狀態(tài)。

在地方立法方面，1979年的地方組織法賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權力，這是中央—地方關系在立法體制上的反映。調(diào)整地方性法規(guī)30余年來整體也呈穩(wěn)定增長狀態(tài)，但是在1994，1997，2002，2004四個年份呈激增狀態(tài)，分別出臺826項，1778項，1080項和1503項。

通過法律和地方性法規(guī)的比較，我們注意到，在1993/1994，1997，2002，2004四個時間點上，二者具有相同的激增特點，這并非出于巧合。

1993年，我國第二次修改憲法，將“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”、“國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控”等內(nèi)容寫入憲法?？紤]到配套立法的滯后性，這次修憲可以看作是1993、1994年中央和地方立法激增的原因之一。

1997年中共十五大確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，并明確提出加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系。這可以解釋為1997年立法激增的原因。

1999年，第三次修憲，將依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略寫入憲法；2004年第四次修憲，“三個代表”、“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”等內(nèi)容入憲。同樣可看作是這兩個年份立法激增的原因。

因此，從這四個年份的情況來看，中國的立法主要還是政治主導型的，每次立法的高峰期都是政治導向的改變而引起。但是這里存在一個問題：1988年是八二憲法的第一次修改，將“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟的合法權利和利益”寫入憲法。而在1988年以及之前，無論是全國還是地方，都沒有出現(xiàn)立法的激增，為什么會出現(xiàn)這一情況？

2.由行政立法推動的立法進程

為了回答這個疑問，我們需要分析一下1979年以來的行政法規(guī)立法情況。

作為最高國家行政機關，根據(jù)憲法第89條第1款之規(guī)定，國務院可以“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令?！币虼?，制定行政法規(guī)是憲法賦予國務院的一項重要職權，也是國務院通過立法實施國家管理的重要手段。數(shù)據(jù)分析顯示，1982年~1988年，行政法規(guī)的公布數(shù)量持續(xù)走高。尤其從1984年~1988年間，增長幅度尤為突出。1982年憲法賦予國務院關于行政法規(guī)的立法權，這在立法數(shù)量上得到了迅速的反映。

換言之，1988年之前的立法任務，主要是由行政立法承擔的。在統(tǒng)計中我們發(fā)現(xiàn)，1984年~1988年這一時期的行政法規(guī)大都與經(jīng)濟體制改革有關。也就是說，從1984年開始的中國城市改革，主要是靠行政法規(guī)及其背后的行政力量主導的。

部門規(guī)章的公布情況也為這一判斷提供了支持。根據(jù)憲法第90條第2款規(guī)定：各部、各委員會根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。從1984年開始，部門規(guī)章的公布呈激增狀態(tài)。一直到1987年共136項部門規(guī)章中，除一項關于國際信托的通知外，全部為海關總署制定或涉及海關。在1988年制定的49項部門規(guī)章中，也是以海關總署為主，另有經(jīng)貿(mào)部、經(jīng)委等部門規(guī)章。

因此，我們不妨說，中國的部門立法，乃至作為改革開放符號的立法，是從“海上”開始的。行政法規(guī)和部門規(guī)章，是中國立法的先行者和引導者，是它們而不是法律和地方性法規(guī)，走在了政治風向的前面。1979年至今中國法律層次的內(nèi)在邏輯，如果從推動力上來說，毋寧說是由國務院及其相關部門的行政立法推動的，而不是由全國人大和地方各級人大及其常委會推動的。

歷史地看，30年來的立法實踐，采取了官僚體制先行的方式。政治學界常常用“政府主導型”來解釋我國的變遷模式。但是，從立法的法學角度來看，這一變遷方式是試驗性立法或立法經(jīng)驗主義的表現(xiàn)。立法領域的官僚化現(xiàn)象深深地鑲嵌在這個經(jīng)驗模式當中。而政治主導這個側面，揭示了立法工作的工具性地位。經(jīng)驗主義的試行立法模式、立法的工具性結構定位，再加上立法民主性有限，這三者或許可以說明，何以立法的思維、體制、方式等方面，都塑造出了技術化的性格。

結語

2000年3月15日，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過《立法法》，對全國人大、全國人大常委會立法程序等內(nèi)容進行規(guī)范，確立了法律委對法律案統(tǒng)一審議的原則。

這一原則的形成經(jīng)歷了一個曲折的過程。以1993年為標志，這一年是中國法律公布的高峰期，同時也是各專門委員會對立法權展開爭奪的一年。據(jù)顧昂然回憶，這年11月3日，全國人大常委會召開各專門委員會負責人座談會，會上提出了要不要法律委員會統(tǒng)一審議和法工委角色定位等問題。顧昂然在座談會上提出，一方面要加強各專門委員會對有關法律的審議，提出審議意見，一方面要加強法律委員會對法律案的統(tǒng)一審議，這是為了“維護法制的統(tǒng)一，避免各項法律相互矛盾，互不銜接”。在對法工委工作的說明上，顧昂然強調(diào)了它的任命而非選任的文官制度特點、專業(yè)性特點和工作機構性質(zhì)。關于法律起草問題，顧昂然提出“基本的、重要的法要統(tǒng)一起草，部門參加，但不能由部門牽頭，同時要把重要問題事先研究，請示中央決定?！边@次座談會“堅持統(tǒng)一審議”的原則后來也貫徹到了《立法法》中（見《立法法》第18條、第31條）。

統(tǒng)一審議原則的確立，似乎有法制統(tǒng)一性這一憲法原則的充分根據(jù)，但在官僚化的背景之下，它反而強化了立法過程的封閉性，即上文提到的作為“支配性知識”的立法技術的支配地位——因為立法過程從此往后都要經(jīng)過這個機構的“格式化”。隨著1997年十五大確立“依法治國”基本方略，法治話語開始成為主流媒體和官方文件中的高頻詞。與之相伴，一個技術化的立法時代，或許已然成為我們生活于其中的現(xiàn)實。

（作者單位：清華大學法學院）

在西方政治思想史中，精英主義（elitism）主要呈現(xiàn)了兩種不同的形態(tài)，一種是古典的理想精英主義，另一種是20世紀的現(xiàn)實精英主義。雖然這兩種精英主義的具體詮釋有所不同，但其形成與發(fā)展都和民主政治出現(xiàn)的問題密切相關。古典理想精英主義的杰出代表是柏拉圖，雅典民主處死了蘇格拉底，使他對民主政治持有強烈的懷疑批判態(tài)度，因而提出了反民主的“理想國”。20世紀的現(xiàn)實精英主義有許多代表人物，在目睹西方國家實行民主政治出現(xiàn)的種種問題之后，他們針對這些問題發(fā)展出批判民主的現(xiàn)實精英主義理論。不過，和民主理論相比，這些批判民主的精英理論流行廣度小，持續(xù)的時間也較短。進入21世紀后，民主政治又出現(xiàn)了許多問題，西方精英主義是否會再次發(fā)展出新的理論？在非西方國家，中國傳統(tǒng)儒家的“賢能政治”以及科舉考試制度，與精英主義有著天然的聯(lián)系；新加坡獨特的新權威主義主張精英治國，并且取得了突出的社會發(fā)展成果；這些理論與實踐能否為精英主義提供新元素？中國目前進行的政治改革又可以從精英主義中得到什么啟示？本文將首先分析理想精英主義和現(xiàn)實精英主義的不同特點，繼而論述當代精英主義實踐的成功與失敗，最后探討精英主義發(fā)展成“優(yōu)主主義”（賢能政治）的可能性，以及中國政改的前景。

柏拉圖的理想精英主義

柏拉圖生活的雅典是一個實行民主政治的城邦國家，當時雅典社會出現(xiàn)了許多問題，危險的蠱惑家很容易煽動大眾，使公民做出不明智的決定。一個突出的例子就是雅典民主陪審團以不敬神明和腐蝕青年的罪名，判處了哲學家蘇格拉底死刑。柏拉圖因此對民主政治極為失望：“我深深地感到，現(xiàn)在各國的憲法非常糟糕??必須推崇真正的哲學，唯有以這樣的哲學為出發(fā)點，才可能形成關于公共和個人權利的正確觀念，使哲學家獲得政權，成為政治家，或者讓政治家神跡般地成為哲學家，否則人類災禍總是無法避免?！?^［1］

哲學家是柏拉圖心目中的理想精英，應該掌握政權。在《理想國》中，他對這些精英有詳細的描述：具有“護衛(wèi)國家的智慧和能力”，“真正關心國家利益”，“愿意鞠躬盡瘁為國家利益效勞，而絕不做任何不利于國家的事情”。他把這些人稱為國家的護衛(wèi)者（guardian），強調(diào)這些精英需要具有節(jié)制、勇敢、大度、高尚等美德。理想的精英在能力和道德兩方面都必須出類拔萃。柏拉圖還闡述了培養(yǎng)和挑選精英的具體方法。認為對精英的培育要從兒童時代開始，包括體育及學業(yè)兩方面的塑造。此外，他特別強調(diào)精英應學習辯證法，使人可以“通過辯證理性而非感官知覺”來理解現(xiàn)實的本質(zhì)。^［2］除此之外，精英還必須經(jīng)受實踐的鍛煉，譬如擔當軍事指揮或其他公務，在經(jīng)過了種種的學習和鍛煉之后，精英們50歲時將接受最后的考驗，以便能夠選拔出最杰出的人才，成為管理國家的最高統(tǒng)治階層。^［3］柏拉圖描繪了理想的精英形象和理想的精英治理國家，他們不僅智慧能力出類拔萃，同時道德品質(zhì)高尚卓絕，遠遠優(yōu)于普通大眾。

20世紀的現(xiàn)實精英主義

20世紀西方出現(xiàn)了一大批精英主義理論， “精英”（elite）演變成在社會中能夠出人頭地、占據(jù)權力高端的人物，但這并不表示他們在道德方面也是絕對優(yōu)秀的。這些精英主義理論批判民主主義，指出所謂“民主國家實行人民統(tǒng)治”只是民主主義自詡的理想，客觀現(xiàn)實是一小撮精英控制著民主國家的政府。在20世紀的歐洲和北美，民主代議制政府已在不少國家付諸實踐，給學者提供了實證觀察的機會。這些精英主義者正是在觀察了民主代議制政府的實際運作之后，得出他們的結論，批駁自由民主主義的烏托邦。

早期最有影響的幾位精英主義著名學者是莫斯卡（Mosca）、帕累托（Pareto）、米歇爾斯（Michels）等人。莫斯卡在《統(tǒng)治階級》一書中檢驗了從古至今的人類社會，發(fā)現(xiàn)這些社會都是由少數(shù)精英統(tǒng)治著多數(shù)大眾，連工業(yè)化的民主社會也不例外，取代了君主專制政體的代議制政府并沒有真正代表人民，而是延續(xù)著精英統(tǒng)治。帕累托也持有這種觀點，他從“人具有根本的不平等性”這個心理學前提展開論證，認為掌控領導權需要具備某些心理素質(zhì)，其中最重要的是“勇敢”和“狡猾”，這樣的人比較容易攫取和掌握領導權，成為控制國家的精英。民主主義的前提是“人人平等”，但這是不現(xiàn)實的，而且普通人經(jīng)常是非理性的，這使得自我負責的民主治理政府很難實現(xiàn)。因此，領導權就一直在精英們的手中傳遞交接，民主選舉也不能改變這種狀況。

20世紀的精英主義不僅批判自由民主主義，同時還批判馬克思主義和社會主義，認為馬克思主義所主張的，通過社會主義革命達到一個無階級的社會，終結少數(shù)人主宰的狀況并最終消滅國家機器，是一個烏托邦神話。米歇爾斯在《政治政黨》一書中尖刻地譏諷：“社會主義者也許可以得勝，但卻得不到社會主義，就在社會主義的門徒們獲得勝利的那一瞬間，社會主義便枯竭消亡了?！?sup>［4］米歇爾斯的結論，一方面基于他對20世紀初的歐洲社會主義政黨的大量調(diào)研，另一方面則源自他的“寡頭鐵律”理論。他指出，任何政黨都不可避免會成為精英寡頭控制的組織，政黨的普通成員只能成為被領導者，不能對政黨活動產(chǎn)生重要影響。在推斷這條鐵律時，米歇爾斯使用了大眾心理學（crowd psychology）的一些觀念。他強調(diào)，大眾沒有心理能力來處理復雜的決策，他們是冷漠而盲從的，需要精英來激勵他們擺脫冷漠，并由領導者來組織他們。而由于精英往往具有高于普通人的能力，大眾很容易對其產(chǎn)生心理依賴和盲信。此外，龐大組織的運營需要復雜的專業(yè)能力和管理技術，只有精英能夠掌握這些能力和技術，于是組織的管理領導層由精英們占據(jù)，并在組織內(nèi)形成一個特殊的階層。即使某些精英在組織產(chǎn)生之初具有社會主義的平等理想，但在后來都無法避免發(fā)生演變。這是米歇爾斯在觀察政黨活動的現(xiàn)實中得到的實證性結論，他看到政黨組織中的精英們都變得脫離大眾，以自己個人的利益取向為重，成為操縱組織的寡頭。“寡頭鐵律”的理論一則強調(diào)人類心理的冷漠盲從而導致大眾聽命于領導；二則強調(diào)組織有效運作需要精英的管理領導，為寡頭領導組織提供了邏輯支撐。此外，“寡頭鐵律”還搜集了大量歐洲社會主義政黨的資料，給鐵律構建了實證基礎。

20世紀中葉，熊彼特（Schumpeter）發(fā)表了《資本主義、社會主義與民主》，提供了一個新視角來評價民主主義。與20世紀早期的精英主義者相似，熊彼特認為民主代議制政府并不代表著人民大眾的意志和利益，因為大眾不具備專業(yè)能力和相關信息來分析處理社會問題，且具有“羊群效應”，很容易被政客牽著鼻子走，使他們順從既定的政策。但熊彼特強調(diào)精英的多元性，而非把“精英”視為一個“一元的”統(tǒng)治階級，執(zhí)政精英只是多元精英中的某一元，或者某數(shù)元，通過民主競選的平臺獲得執(zhí)政地位。民主制雖然沒有給多元的大眾提供通道來選出代表大眾的人物，但卻給多元的精英們提供了通過競選上臺執(zhí)政的平臺。

在20世紀，美國的精英主義學者，他們表現(xiàn)得比歐洲學者更為激進，譬如亨特（Hunter）與米爾斯（Mills）。亨特的研究主要集中于城市的社區(qū)權力結構，他使用“名聲方法”（reputation method）來分析亞特蘭大的市政決策，認為城市社區(qū)權力的頂峰由一小撮商界和社會精英占據(jù)，他們雖然不是正式權力機構的公開成員，但他們決定了城市的各項政策。米爾斯的研究則更側重在國家和總統(tǒng)的層面，提出了“權力精英”的概念。他指出在總統(tǒng)周圍有一小撮來自商界、軍界、政界的精英人物，是核心的權力精英，控制了最關鍵的決策。其他較為次要的決策，則由權力的中間水平層次作出，譬如國會、州政府等等。普通大眾是沒有權力的，是受上層精英控制的。關于“民主制并不是人民掌權，而是精英掌權”的問題，雖然激進和非激進的精英主義都承認這種現(xiàn)象的存在，但卻有不同的解釋。非激進的精英主義者認為“民主制由人民掌權”只是自由民主主義者的烏托邦幻想；而激進精英主義者則認為這是有意的欺騙，其目的是為了掩飾民主制中精英掌權的真相，使大眾相信民主政府是由人民控制的。

無論激進還是非激進，20世紀的精英主義都與柏拉圖存在很大不同。首先，在20世紀的精英主義中，精英在道德品質(zhì)方面的優(yōu)秀性已經(jīng)不存在了，至于在智慧能力方面的優(yōu)秀，不同的精英主義者有不同的評價。因此，在柏拉圖的理論語境中褒義的精英，在20世紀的精英主義語境中已經(jīng)蛻變，“精英”有時是中性的詞匯，有時則變成了貶義詞。其次，柏拉圖認為精英主義國家優(yōu)于民主主義國家，但在20世紀，很多精英主義者則認為所謂的民主主義國家其實就是精英主義國家，民主主義只是烏托邦，民主政體是欺騙的掩飾。第三，相較于柏拉圖，20世紀的精英主義國家是現(xiàn)實存在的，其相關論述有大量的實證支撐，理論家們不把精英主義推崇為“理想國”，而事實上其精英主義國家也確實并不理想。

類精英主義的理論與實踐

在1950?1960年代，出現(xiàn)了一種可稱為“類精英主義”的思潮，以民主主義為最終目標，但在達至民主之前，可以用一種類精英的體制來實行過渡。這種思潮主要針對的是發(fā)展中國家的現(xiàn)實，第二次世界大戰(zhàn)之后，許多獨立的前殖民地國家面臨著國家整合的嚴酷問題，在殖民統(tǒng)治時期，殖民政府往往把不同的族群強制統(tǒng)一成一個國家，在新國家獨立之后，其中不同的族群產(chǎn)生了“各自獨立”的要求，對新國家沒有共同的認同感。但在這些國家中，往往有一個組織良好的精英集團——軍隊，不少國家的軍隊在國家整合、社會發(fā)展方面起了很大的作用。因而類精英主義思潮認為，由于軍隊成員通常是由全國招募的，較少族群認同意識，較多國家認同觀念，而且軍隊具有訓練素質(zhì)良好、組織性強、凝聚力大的優(yōu)勢，因而可以成為維持社會政治穩(wěn)定的可靠力量。所以，在有治理能力的文官民主政府產(chǎn)生之前，可以實行軍人精英政府統(tǒng)治。?？耍≒auker）在研究了東南亞新獨立國家的狀況之后，主張應該“利用國家軍隊的組織力和軍官的領導力潛能，使其成為國家整合的暫時核心”。^［5］研究拉丁美洲國家的約翰遜（Johnson）也認同：“在負責任的公民服務產(chǎn)生之前，具有凝聚性的軍隊將比其它任何團體更能夠勝任來執(zhí)行國家政策??他們將是秩序和安全的堡壘，能夠避免社會墮入無政府狀態(tài)?！?^［6］

類精英主義理論的漸漸消退，主要是因為很多軍人精英政府并沒有取得可持續(xù)的發(fā)展成果，而且由于“民主”是其最終的合法目標，軍人政府往往會在社會壓力之下，不能持續(xù)很久就被民選的文官政府所取代。緬甸軍人政府的興衰歷史，恰恰可以反映這個問題。緬甸獨立后實行了十年左右民主制，結果陷入了政黨分裂、族裔對抗、經(jīng)濟窘迫的困境，1958年發(fā)生軍事政變，由軍人組成看守政府。緬甸的軍人在爭取獨立的斗爭中已久經(jīng)鍛煉，有較好的組織能力，很快扭轉了民主政府的混亂無能狀態(tài)，軍人政府執(zhí)政兩年在社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展方面取得了相當不錯的績效。不過軍人看守政府是承諾要歸政于“民主政府”的，因此1960年緬甸再次舉行民主選舉。新文官民主政府執(zhí)政后，緬甸又出現(xiàn)了族裔對抗和國家分裂的危機，1962年軍人再次發(fā)動政變。此后軍人政府執(zhí)政了50年左右，執(zhí)政績效時好時壞，沒有取得可持續(xù)的發(fā)展成果。在社會壓力之下，軍人政府再次被民主政府所取代。

在類精英主義頗具影響力的時代，也有非軍人政府實行精英主義，新加坡就是一個突出的例子。與軍人政府的精英主義有所不同，新加坡的精英集團是政黨。此外，在“過渡”問題上，軍人政府最終要過渡到民選的文官政府，精英主義要由民主主義取代的，但新加坡卻讓其精英政府一開始就披上“民主”的普選外衣，因此不必再“過渡”到民主主義，而是可以長久持續(xù)實行精英權威主義。

新加坡的精英集團是人民行動黨，該黨在議會中占有絕對多數(shù)的議席，政府中的重要高級職位也幾乎全由其黨員擔任，自1965年新加坡獨立以來一直牢牢把握著執(zhí)政權。不過，新加坡也實行了選舉，議會由全民普選，在西方民主話語主宰的“普世價值”語境之中，新加坡給自己披上了民主的外衣，然后在此之下實行不民主的精英權威。為了使自己能夠在議會選舉中獲得絕對多數(shù)的議席，以防多黨紛爭妨礙精英決策，人民行動黨采取了一系列“合法”的措施來排斥反對黨。譬如，當看到反對黨候選人在某個選區(qū)將要獲勝，人民行動黨控制的選舉委員會就會更改該選區(qū)的規(guī)則，使該候選人無法當選，全民普選變得有名無實。人民行動黨利用這種“民主外衣”的方法，使其50年來可以避免“過渡”問題，但是否能使其永遠免疫，還無法下結論，議會的普選畢竟給反對黨提供了合法的途徑，反對黨仍然有可能通過選舉來搞“真民主”，顛覆精英主義。

新加坡對精英的定義，一是“行業(yè)精英”，二是“具有社會責任感”。這和柏拉圖的精英概念很相似。新加坡還切實構建了一套制度和措施，用更現(xiàn)實、更現(xiàn)代的方法來實現(xiàn)精英主義的理想。人民行動黨非常重視吸納精英進入黨內(nèi)，并且使用了“獵頭”這樣的現(xiàn)代商業(yè)概念，譬如李光耀特別指示過：在新加坡的獎學金制度中表現(xiàn)優(yōu)秀的人，黨要去“識別”和“獵頭”。^［7］為了招募高質(zhì)量的女性，人民行動黨設法讓新加坡三所大學里杰出的本科女生去參加人民行動黨的活動，并給她們提供機會加入商界領袖的人脈圈子。^［8］在“獵頭”過程中，人民行動黨一旦相中某個優(yōu)秀人才，就會鍥而不舍地約其“茶敘”，想方設法將其納入旗下。在優(yōu)良人才進入黨內(nèi)之后，人民行動黨還安排了保持優(yōu)秀、繼續(xù)優(yōu)化的措施。尤為值得一提的是防腐反貪制度，精英在道德方面的墮落，往往會比其在專業(yè)能力方面的下降更為快速，而且會引起更多的社會不滿，使精英主義難以可持續(xù)。人民行動黨的防腐反貪制度取得了相當成功的結果，使新加坡成為世界上最廉潔的國家之一。^［9］新加坡的精英主義已經(jīng)可持續(xù)了半個世紀，其經(jīng)濟發(fā)展成果不僅優(yōu)于很多新興的民主國家，而且優(yōu)于很多發(fā)達的民主國家。如2013年新加坡的人均GDP是其前宗主國英國的140%，以購買力平價（PPP）來衡量，甚至已是英國的200%以上。 ^［10］

新加坡精英主義的實踐能夠取得如此的發(fā)展成果，一個重要原因是成功構建了真正優(yōu)秀的精英集團。在構建精英集團方面，新加坡展示了三條經(jīng)驗。第一，精英集團（人民行動黨）的大門是敞開的，不因族裔、階級、宗教等原因排斥某些族群，而是盡量把各路精英都網(wǎng)羅進來。第二，精英集團“擇優(yōu)”的門檻，“能力”和“道德”的門檻以保證進入者是真正的優(yōu)秀精英。第三，精英集團內(nèi)部有保持優(yōu)秀、繼續(xù)優(yōu)化的機制，防止精英退化墮落。

從精英主義到優(yōu)主主義

進入21世紀前后，全球許多國家的民主政治出現(xiàn)問題，激起人們對民主之外國家治理方法的思考，可持續(xù)發(fā)展的精英主義的成功案例吸引了很多探索者的興趣。比較新加坡的成功案例與20世紀早期著名學者定義的精英主義，可以看到一個顯著的差異，新加坡強調(diào)了精英在能力和道德兩個方面的優(yōu)秀性，而后者的定義強調(diào)的則是精英有能力占據(jù)高端位置，精英甚至可以是“狡猾”的，是操縱組織的自私寡頭。為了避免20世紀早期精英主義定義引起的歧義，筆者采用“優(yōu)主主義”（賢能政治）來描述新加坡類型的精英主義。優(yōu)主主義是“優(yōu)者主政”，優(yōu)者明確地定義為在能力和道德方面優(yōu)于普通大眾的人士。^［11］

在民主已被視為“普世價值”的21世紀語境中，優(yōu)主主義的推廣實行是需要爭得“合法性”的。其理論邏輯上的合法性可以建立在對民主主義趨中化問題的批判上，民主選舉的程序是遵循“多數(shù)制”規(guī)則，多數(shù)人的能力水平趨向于中等，他們選擇支持的政策也趨向于中等水平，而優(yōu)者相較而言可做出更高明的決策，因此優(yōu)主體制將具有優(yōu)越性。其實踐操作方面的合法性則需要建立在具體的原則性規(guī)則方面，關鍵是構建優(yōu)主集團，確保能力和道德水準高的優(yōu)者能夠主政。參考新加坡以及其他國家的案例，可以看到要想構建由真正的優(yōu)賢精英組成的優(yōu)主集團，有幾條必要原則，第一，優(yōu)主集團大門必須是開放的，不設置族裔、階級、宗教、性別等等的排斥門檻。第二，必須設立“擇優(yōu)”的門檻，以能力和道德水平為取向，唯賢能優(yōu)者才可進入。第三，優(yōu)主集團內(nèi)部有繼續(xù)自我優(yōu)化的機制，防止腐敗退化。第四，優(yōu)主集團內(nèi)部的組織結構有趨高化機制，使賢能水平越高的人，越能處于高的領導地位。第五，優(yōu)賢精英必須和集團外的非精英保持密切聯(lián)系，優(yōu)者要“走下去”了解普通大眾。

目前世界上流行的對民主政體的定義是以多黨制的全民普選的“程序”為準，凡是實行了多黨制的全民選舉的國家，就可以稱為是民主國家。這種程序取向的定義方法，使得“結果”變得無關緊要。民主主義宣稱要“民有、民治、民享”，實現(xiàn)人民意愿，但伊拉克民主程序的結果是社會混亂、恐怖主義猖獗，而美國近年的民主程序結果是1%獲利、99%受損，如此的結果使得程序取向的合法性受到質(zhì)疑。優(yōu)主主義需要避免這種程序取向的定義，而強調(diào)原則取向，并且在原則中加入“結果”的元素，譬如，把“能力”定義為“能夠使群體長遠利益獲得良好結果的能力”，把“道德”定義為“能夠為群體長遠利益的結果服務的道德”。在這種原則取向的框架之中，可以有多樣化的具體程序，有不同的路徑遵循相同的原則，有不同的措施實現(xiàn)相同的結果，不必茍同求一。不同的國家根據(jù)各自不同的特點，可以創(chuàng)造出適合自己的程序，并在發(fā)展中不斷優(yōu)化自己的程序，以實現(xiàn)“群體長遠利益”的原則和結果，使優(yōu)主主義獲得更為良好的合法性。

中國的政治改革與優(yōu)主主義

那么正在進行改革探索的中國政改有沒有可能走優(yōu)主主義的道路？

中國的執(zhí)政黨一貫強調(diào)要吸納先鋒的優(yōu)秀人士，做國家的先鋒領導，而在中國的治國哲學傳統(tǒng)中，賢能政治和科舉制是核心內(nèi)容，這是明顯的優(yōu)主主義理念。從國際競爭的角度來看，落后的弱國實行優(yōu)主主義往往可以比實行民主主義更快地趕超強國，即使這個國家初始的總體狀況比較弱，但如果能用趨優(yōu)趨強取向選擇執(zhí)政者，則可以使國家加速趨強，而用趨中取向選擇執(zhí)政者，就會在面對趨強國家競爭的時候顯現(xiàn)出頹勢。在民主選舉中，那些能力極低者不可能當選，但智慧能力最高端的高智者也很可能由于不被理解而排斥于執(zhí)政決策的圈子之外。民主的“多數(shù)制”規(guī)則的趨中效應使民主國家難以實現(xiàn)趨強取向的選擇。如上文所述，新加坡能夠在非常短的時間內(nèi)趕超英國等先進發(fā)達國家，其優(yōu)主主義的精英治國方略功不可沒。

但要想真正取得優(yōu)主主義的成功，必須切實構建起適合自己國情的一系列具體程序：如何選擇優(yōu)者？如何與非精英大眾融合聯(lián)系？如何使優(yōu)主集團成員能夠可持續(xù)地保持“能力與道德”的優(yōu)秀??這些問題都需要有具體的解決辦法。如果沒有具體的措施來選優(yōu)和持優(yōu)，所謂的“優(yōu)主集團”很可能會蛻化成“劣主集團”，使優(yōu)主主義演變?yōu)榱又髦髁x，當今世界上不少以“優(yōu)秀領導”自詡，卻實行劣主專制國家的歷史教訓值得今天處在改革路口的中國記取。

（作者系牛津大學社會文化人類學博士，在世界銀行等國際機構從事咨詢工作）

注釋：??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

[1] The Republic of Plato，Translated with introduction and notes by Francis MacDonald Cornford, Oxford University Press，p.xxv。

[2] The Republic of Plato，Translated with introduction and notes by Francis MacDonald Cornford, Oxford University Press，1941，p.252。

[3] The Republic of Plato，Translated with introduction and notes by Francis MacDonald Cornford, Oxford University Press，1941，pp.261?262。

[4] R. Michels, Political Parties，Dover Press，1959，p.391。

[5] Guy Pauker,“Southeast Asia as a Problem Area in the Next Decade”,World Politics, xi（1959）.

[6]John J. Johnson, The Military and Society in Latin America，Stanford University Press，1964，p.261。

[7]Netina Tan,“Institutionalized Hegemonic Party Rule in Singapore”，In Erik Kuhonta and Allen Hicken(ed.), Party Institutionalization in Asia: Democracies, Autocracies and the Shadows of the Past，Cambridge University Press,2014。

[8]同注[7]。

[9]參閱透明國際的官方網(wǎng)站，http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/

[10]數(shù)據(jù)來源：世界銀行、經(jīng)合組織（OECD）。

[11]關于優(yōu)主主義，在拙作《對自由、民主、市場的反思》一書中有全面詳細的介紹論述。

拋開人文價值不論，作為一種政治治理方式，民主制度主要做兩件事情：一是選拔和激勵官員；二是加總公民的偏好。為了達到這兩個目的，西方社會已經(jīng)發(fā)展出非常精巧的政治制度，其中又以三權分立為最重要組成部分。然而，萬變不離其宗，民主制度的核心仍然是選舉，這也是為什么跨國研究中（如紅得發(fā)紫的阿西莫格魯和羅賓遜的研究）一般是以是否實行選舉作為判斷一個國家是不是民主國家的標準的原因。選舉是民主制度下選拔官員的唯一合法機制，在多數(shù)情況下，得票最多的候選人當選。官員當選之后，對他的最大激勵來自于下次的連任；換言之，選舉也是提供官員激勵的最重要機制。相比之下，民主制度下公民偏好的加總要復雜得多。選舉當然仍然是一個重要機制，它可以推選出多數(shù)公民認為合意的領導人，但是，它不是唯一的機制，開放的媒體、公民社會團體的行動和呼聲都起到了傳遞公民偏好的作用。

總體而言，選舉在西方社會發(fā)揮了正常作用，這當然和這些社會長期的積累分不開。如果從光榮革命算起，西方社會實踐民主制度已經(jīng)三百三十多年，民主政治及其相應的輔助制度業(yè)已形成一種文化，浸淫在社會的每一個角落和每一個個體之中。這種文化的不俗之處在于，選舉和其他政治和社會目標之間達成了一個精巧的平衡，人們尊重選舉的結果，但是，他們選擇領導人的時候，并不總是把個人得失放在首要位置，而是關心比自身利益更大的目標。在這種情況下，選舉可以產(chǎn)生那些勇于擔當?shù)恼嬲I袖，如羅斯福、丘吉爾和肯尼迪。然而，這種文化在最近開始出現(xiàn)了裂痕，最顯著的標志是民粹主義和極端主義的盛行。在過去，西方民主社會的威脅來自外部：起先是納粹，后來是蘇聯(lián)陣營；現(xiàn)在，威脅來自內(nèi)部。金融危機之后，西方社會發(fā)生大分裂，工薪階層和極少數(shù)富人對立，普通人和跨國公司對立，保守派和自由派對立。在歐洲，大分裂的后果是民粹主義泛濫。面對南歐的墜落，每個人都知道，解決問題的唯一出路是全社會一起忍受短期內(nèi)福利和收入下降的痛苦，以增強經(jīng)濟的競爭力；然而，在民粹主義大潮之下，沒有一個歐洲領導人敢于挑明這個問題，更不用說實施真正意義上的緊縮政策了。在美國，共和黨越來越走向極端主義，而以奧巴馬為首的民主黨也采取不妥協(xié)的策略，在失業(yè)率居高不下的情況下，不去考慮如何提升經(jīng)濟活力，而是把重點放在醫(yī)療改革上，結果是得罪了廣大的中產(chǎn)階級，激化了社會矛盾。西方民主的敵人不再是獨裁體制的挑戰(zhàn)，而是來自其內(nèi)部的民粹主義和極端主義。在政治治理層面上，西方社會就出現(xiàn)了缺乏領袖的局面。

選拔體制：以黨治代替民主制度

在這種情況下，中國的選拔體制就具有了特別的意義。中國的官員不是通過全體公民一人一票產(chǎn)生的，而是主要靠上級組織部門的選拔產(chǎn)生。一個人如果想在黨政系統(tǒng)中升遷，就必須從基層官員做起，經(jīng)過多次的選拔才可能最終脫穎而出。官員之間不得不進行一輪接一輪的競標賽，只有那些每次都幸運地排在前幾位的人才可能得到晉升。這套制度替代了民主制度選拔和激勵官員的功能。

中國存在兩套憲法架構，一套是法律文本意義上的，一套是現(xiàn)實意義上的。在文本意義上，黨的領導只體現(xiàn)在《憲法》的引言中；在現(xiàn)實意義上，黨在我國國家治理結構中處于樞紐地位，其作用包括兩個方面：一是制定國家的大政方針；二是選拔干部。后者是對民主制度選拔和激勵官員功能的替代。所有人類文明都面臨官員的選拔或任命問題，在二千多年前的軸心時代，四大文明就已經(jīng)把所有的選拔或任命機制都試驗了一遍。歐洲進入現(xiàn)代社會之后，選擇民主制度作為唯一的機制，有其必然性。工業(yè)革命導致人口的大分化，階級矛盾空前激烈，工人運動此起彼伏，馬克思主義的階級斗爭論由此產(chǎn)生。但是，資本主義并沒有像馬克思預言的那樣走向滅亡，其中最重要的原因是卡爾·波蘭尼所謂的“雙向運動”，即資本主義對社會纖維的摧毀和人們對保護社會的要求同時發(fā)生，按照波蘭尼的說法，后者不僅保存了社會，而且保護了市場。用我們更加熟悉的語言來說，資本主義之所以能夠存在下來，是因為階級矛盾得到不斷地調(diào)和。西方的民主制度，是在階級斗爭和階級調(diào)和的過程中緩慢地發(fā)展起來的，是西方歷史發(fā)展的結果。目前，中國以黨代替民主制度的選拔機制，也是歷史發(fā)展的結果。中國共產(chǎn)黨能夠取得政權，和它嚴密的組織有很大關系；建國之后，這個傳統(tǒng)得到保持，黨的組織深入到社會的各個層面，全國的各個角落。在計劃經(jīng)濟時代，由于黨過分地強調(diào)其意識形態(tài)特征，黨的全覆蓋導致了中國社會的過度政治化。改革開放之后，黨的意識形態(tài)色彩逐步褪去；一般認為，到2002年將“三個代表”寫入黨章之后，黨完成了從革命黨向全民黨的轉變。事實上，“三個代表”還包含比這個轉變更為重要的轉變，這就是，黨不再是由一群具有相同政治主張的個人構成的政治組織，而是一種制度，是我國國家治理架構中不可分割的部分。汪暉將這一過程看作是“去政治化”的過程，并對它的不良后果進行了分析。但是，在中國的歷史環(huán)境下，這種去政治化更多的是一種進步；而且，從國家治理的角度來看，它讓黨的職能顯性化，為黨在憲法架構下發(fā)揮作用打開了大門。

如果意識到黨不再是西方意義上的政黨，而是國家治理架構的一部分，我們也就不會再去質(zhì)疑為什么黨的地位不可被其他政治勢力所挑戰(zhàn)。西方的學者往往沒有理解這一點，這是他們誤解中國政治架構的主要原因。在這方面，中國學者是有責任的。多數(shù)黨建學者無法突破所謂的正統(tǒng)學說，其話語無法被國際學者所理解，更不用說去說服他們了。政治學者中的多數(shù)則專注于引進西方話語體系，骨子里仍然是“言必稱希臘”的傲慢。中國學者的責任是用國際社會能夠聽懂的語言，把中國的事情說清楚。在政治體制方面，這首先需要我們把現(xiàn)有的體制作為可以研究的對象來對待；或者，套用科學哲學的語言，是把它作為可以被證偽的東西來研究。這就要求我們采取實證主義的態(tài)度，研究黨是如何實現(xiàn)國家治理的，并對其效果進行客觀的評估。在這方面，選拔體制為我們提供了一個很好的案例。

中性政府與財政分權：選拔體制的政治基礎

中國選拔體制建立在兩個政治基礎之上，一個是中性的中央政府，另一個是財政分權。發(fā)展中國家的普遍情況是，政府要么被少數(shù)強勢集團所控制，要么被民粹主義所裹挾，要么是兩者的混合。在這種情況下，政府要么為少數(shù)人服務，要么陷入不可治理的境地。發(fā)展中國家的民主往往無法工作，原因概在于此。一個中性政府是一個不屬于任何利益集團、也不為任何利益集團服務的政府?！爸行浴币辉~往往被人誤解為政府沒有自己的利益，這是不對的。一個中性政府——或者更確切地，它的主要官員——當然有自己的個人追求，它的中性只是相對于社會而言的。在英文里，“中性”一詞被翻譯成“disinterested”，它的意思可以用下面的例子來說明。一位畫家經(jīng)常到北大校園里作畫，一位教授看見了，從畫家手中買了一幅，很喜歡，因為畫中的景物是他天天路過看見的。其實，這幅畫的技法并不是一流的，教授之所以喜歡它，很大程度上是因為畫中的景物是他所熟知的。在這個意義上，相對于這幅畫，教授就不是disinterested，因為他把自己的感情注入了畫中。如果把這幅畫擺在一個非北大人面前，他會從純粹審美的角度來欣賞它，從而發(fā)現(xiàn)它的不完美。這個非北大人就是 disinterested，因為他和這幅畫中的景物沒有個人聯(lián)系。一個中性政府就是這個例子里的非北大人，而那幅畫就是社會。和一個有偏的政府相比，中性政府少了很多政治羈絆，不用為政治利益的平衡而瞻前顧后，因此更可能把精力放在長期經(jīng)濟增長上面。

中國政府在過去三十多年里基本上扮演了一個中性政府的角色。這里說“基本上”，是因為在某個時期、某個局部，我們總是能發(fā)現(xiàn)政府是有偏的——改革初期偏向農(nóng)民和經(jīng)濟特區(qū)，在90年代國企改革中又讓工人階級承擔了絕大多數(shù)的改革成本，等等。但長期而言，政府基本上走了一條中間道路。一個中性政府不僅有利于經(jīng)濟增長，還能為選拔體制提供堅實的基礎。試想，如果中央政府是少數(shù)人的政府，或者完全被民粹主義所裹挾，它還可能實施官員的選拔嗎？要讓選拔成為一種制度，它必須具備兩個條件：一是開放性；二是一致性。開放性意味著政府職位向所有階層開放，沒有它，選拔無從談起。一致性要求選拔的標準是放之四海而皆準的，否則，官員之間就失去了可比性，選拔就不能持續(xù)。一個有偏的政府顯然不可能保證這兩個條件。一個中性政府不預先設定自己對于社會階層的偏好，因此并不介意被提拔的官員出自哪個階層；又因為不受政治勢力的干擾，其政策、包括官員的選拔標準也就更可能具有內(nèi)在的邏輯。

財政分權的作用是為官員之間的錦標賽提供競賽場地，并把比賽引導到經(jīng)濟增長的方向上來。如果財政上實行中央集權，地方官員就失去了發(fā)揮自主作用的余地，在沒有自下而上的民主監(jiān)督的情況下，他們就會一致腦門朝上，唯上級指令是從，官員之間的競爭就會完全變成尋租爭利的過程。

錢穎一和許成鋼是較早研究中國財政分權的學者，他們提出的“保護市場的財政聯(lián)邦主義”觀點為許多人所接受。許成鋼注意到，中國的財政分權植根于中國的歷史傳統(tǒng)之中，是威權體制解決國家治理問題的一個辦法，因此，他把中國的體制稱為“地方分權的威權體制”。辛亥革命之后，中華民國繼承了帝制下的單一制體制，這一體制在中華人民共和國建立之后得到加強。但是，和帝制一樣，共和國體制下的中國也面臨一個棘手的問題，即如何平衡中央和地方的關系；在現(xiàn)代化的進程中，這個問題變得更加突出。在第一個五年計劃中，為了集中財力，中央高度集權，打擊了地方的積極性?！按筌S進”過程中，為響應毛澤東的號召，中國實行全面分權，但“大躍進”的失敗讓中央集權再次成為主流。此后的十幾年間，分權和集權形成拉鋸，但“文革”開始之后，分權成為主流。“文革”結束之后，分權以“分灶吃飯”的形式固定下來，整個80年代形成了中央和各省之間形形色色財政包干合同的奇觀。這是中國最分權的時期，地方積極性空前高漲，但中央財政日益空虛，至1994年實施“分稅制”改革前夕，中央占預算內(nèi)財政的份額下降到20%以下?！胺侄愔啤备母锱まD了這一趨勢，從90年代末開始，中央和地方的預算內(nèi)收入基本保持了各占一半的態(tài)勢。然而，地方預算內(nèi)支出占全部政府預算內(nèi)支出的比例一路上升，最近一些年接近了85%，地方政府支出超出收入部分，全靠中央政府的轉移支付彌補。這促使許多人認為，中央的收入比例太高，中國應該再次分權；更有一些人認為，地方支出比例遠高于地方收入比例是地方政府大搞土地財政和大量舉債的主要原因。第二種觀點如果不是完全錯誤的話，也是對地方收入和支出的誤解，它混淆了預算內(nèi)收入（支出）和預算外收入（支出）。我們說地方政府的支出占全部政府支出的85%，是指預算內(nèi)收入，地方政府支出超出收入的部分，即全部政府預算內(nèi)支出的35%，完全是由中央政府的轉移支出彌補的，這部分支出占中央政府收入的70%。地方政府的預算外收入接近預算內(nèi)收入，它們的使用不受中央政府約束，也沒有像樣的統(tǒng)計告訴我們它們都花到哪里去了。由此可以看到，我國現(xiàn)行的財政體制仍然是非常分權的；事實上，它是世界上最分權的體制。作為對比，美國聯(lián)邦政府的收入和各州的收入總和基本相當，但是，美國各級政府沒有預算外收入，這意味著，美國地方政府的收入能力遠低于中國的地方政府。另外，美國聯(lián)邦政府對各州的轉移支出較少，多數(shù)收入是聯(lián)邦政府自己花出去了，這樣，從支出方面來看，中國的財政分權也遠甚于美國。

那么，一個問題是：既然地方政府支出占全部預算內(nèi)支出的85%，我們?yōu)槭裁床荒芤蟮胤秸氖杖胍舱既款A算內(nèi)收入的85%呢？中央政府把錢先收上來，然后再發(fā)下去，豈不是徒增麻煩嗎？這其中的原因，和中央的控制力有關。就目前而言，中央控制地方的方式有兩個：一是財政轉移，二是干部任命。兩者是相輔相成的關系。干部任命是中央控制地方的核心手段，也是選拔體制的主要表現(xiàn)方式，但這需要一個具有一定財力的中央政府的支持，否則地方官員就可能因為財大氣粗而抗拒中央的調(diào)遣。中央和地方的關系，是困擾中國這樣一個大一統(tǒng)的大國幾千年的問題，在單一制不可改變的前提下，目前這種“政治集權 + 財政收入相對集權 + 財政支出分權”的模式是經(jīng)過多年摸索形成的解決這個問題的一個比較有效的辦法。

選拔體制的發(fā)展前景

如前所述，中國的選拔體制代替了民主制度下選拔和監(jiān)督官員的作用，那么，其效果如何呢？它是否能夠選拔出優(yōu)秀的人才呢？從報紙雜志披露的情況來看，買官鬻官的現(xiàn)象是比較普遍的；口耳相傳的消息也告訴我們，關系是決定一個官員能否得到升遷的關鍵因素。但是，優(yōu)秀的官員仍然可能得到提拔，原因有二：第一，一個中性的中央政府希望提拔有能力的官員，因為它自身十分關注國家的發(fā)展前景，需要有能力的官員來管理經(jīng)濟和社會；第二，如果每個下級官員都到上級那里送禮、跑關系，那么，每個人就或多或少地回到同一起點上。在短期內(nèi)，那些能夠出很高價格的人可能更容易勝出，但在長期，這只會起到抬高價格的作用。

盡管衡量官員的能力是一個棘手的問題，但一個官員發(fā)展經(jīng)濟的能力是比較容易衡量的，而且，在目前情況下，這也是上級政府最看重的能力。雖然“唯GDP論”受到官方和大眾媒體的一致批判，但在實踐中，GDP仍然是政府追求的主要目標。比如，中央政府本來給2014年設定的增長目標是7%，但這是打了余量的，實際的目標可能是7.5%，所以，當上半年增長速度低于7.5%之后，李克強總理明確表示要力保全年實現(xiàn)7.5%的增長率。地方政府追求GDP，一個直接動機是增加稅收，另外，這也是多任務下的必然選擇。學過博弈論的人都知道，當一個代理人面臨多個代理任務的時候，總是會把更多的精力放到最容易度量的任務上。一個地方主官面臨上級交代的許多任務，但是，沒有一個任務——除了那些一票否決的任務，如過去的計劃生育、現(xiàn)在的重大環(huán)境和生產(chǎn)事故——能夠像GDP那樣精確度量，所以，他關注GDP增長是理所當然的，上級即使把提拔標準搞得無比精巧也是枉然。

以發(fā)展經(jīng)濟來度量官員的能力，經(jīng)濟學家發(fā)現(xiàn)，能力更高的官員更可能得到提拔。李洪彬和周黎安于2005年發(fā)表在《公共經(jīng)濟學雜志》上的文章，是這方面開先河的工作。他們以省級領導人為研究對象，發(fā)現(xiàn)他們的升遷概率和他們領導的省的經(jīng)濟增長率具有較高的相關性。這篇文章發(fā)表之后在學術界引起很大的反響，一些學者的研究得到了類似的結論，但是，另一些學者、特別是政治學者也提出了挑戰(zhàn)，認為政治關聯(lián)才是官員升遷的決定性因素。然而，如何度量政治關聯(lián)是一個棘手的問題。派系是一個自然的選擇，但是，如何定義派系卻是一個更困難的事情。在同一時間、同一單位工作過也可以作為政治關聯(lián)的度量工具，目前披露的周永康案似乎也證實了這一點。然而，即使發(fā)現(xiàn)這樣定義的政治關聯(lián)對一個官員的升遷起作用，我們也不能排除競爭性假說，即官員的能力也起作用，因為，一個上級領導在不同的時間、不同的工作單位和許許多多的下級共事過，為什么只有其中的某些下級最后得到提拔？難道不是因為他們比其他人更有能力嗎？

李洪彬和周黎安的研究的真正缺點可能在于兩個方面。第一，他們使用的省級領導人樣本。省級領導人的升遷具有很強的規(guī)律性，即升遷都發(fā)生在沿海發(fā)達省市，事實上，如果把進入中央政治局也算作升遷的話，沿海發(fā)達省市書記的升遷概率幾乎是百分之百。李洪彬和周黎安所使用的樣本只包括2005年之前的年份，而在這段時間里，沿海省市的增長速度高于其他省份。金融危機之后，內(nèi)陸省份的增長速度高于沿海省市，如果把這些年份加入到樣本當中，李洪彬和周黎安的結論恐怕就不成立了；第二，用一個地方的增長率直接代表地方主官的能力也是不合適的。高能力的官員可以提高經(jīng)濟增長率，但是，高增長率不一定就是官員作用的結果，其他許多因素——包括地區(qū)本身的特征和不可預見的沖擊——都可能導致增長率的變化。控制地區(qū)和時間固定效應，以及進行官員間的相對比較都可以在一定程度上處理這個問題，但是，它們不可能控制那些不可預見的沖擊。比如，由于戰(zhàn)略考慮，一個大企業(yè)決定在一個省投資，可以顯著地提高這個省的經(jīng)濟增長率，但這和這個省主要官員的能力沒有關系。比如，富士康投資河南，開工當年就讓河南的出口翻了一番，但富士康的投資可能完全是因為它在全國的戰(zhàn)略布局調(diào)整。

我的博士生張牧揚在博士學習期間收集了1994~2010年25個省地級市的市長和書記的信息，利用這個數(shù)據(jù)集，我們發(fā)表在2013年第1期《經(jīng)濟研究》上的文章估計了市級領導人發(fā)展地方經(jīng)濟的能力，并考察了這個能力對他們升遷機會的影響。我們的一個創(chuàng)新是利用領導人的調(diào)動構造了一個連通樣本，從而得以用勞動經(jīng)濟學里雇員–雇主匹配數(shù)據(jù)的方法估計領導人的相對能力。我們發(fā)現(xiàn)，市級領導人之間存在顯著的能力差異，而且，他們的能力對他們的升遷具有顯著的解釋能力——樣本中最高能力的領導人比最低能力的領導人的升遷概率高30多個百分點。我們和國家發(fā)展研究院的一位青年教師的另外一個項目考察了能力和激勵之間的關系。政治學里的一個經(jīng)典問題是：對于民主制度而言，是選擇有能力的領導人更重要、還是給予他們正確的激勵更重要？利用我們前一篇文章的方法，我們可以獲得市級領導人的能力，同時，利用選拔制度中嚴格的年齡限制（56歲以上的地級市官員不能升任省級領導）和黨代會周期，我們可以度量市級領導人面臨的激勵。我們的初步結果顯示，能力和激勵對于市級領導人發(fā)展地方經(jīng)濟的動力都是重要的，但是，能力越高，激勵越不重要。選拔體制能夠提拔能力更高的官員，在一定程度降低了對激勵的要求，從而在一定程度上也避免了激勵可能產(chǎn)生的負面作用。

總之，盡管政治關聯(lián)乃至賣官鬻官都可能是決定一個官員是否能夠得到升遷的因素，但不能因此而否定個人能力在決定官員升遷中的作用。必須意識到的是，政治關聯(lián)在任何國家、任何政體都是起作用的；即使是在一個像美國這樣的民主國家，也會出現(xiàn)政治的家族化傾向——如果希拉里·克林頓贏得2016年的總統(tǒng)大選，則從1988年到2020年的22年間，美國的總統(tǒng)排名將是：布什、克林頓、布什、奧巴馬、克林頓。事實上，中國的情形可能比其他發(fā)展中國家要好得多。在其他發(fā)展中國家，由于沒有經(jīng)過社會革命的洗禮，舊的社會結構得以保存，因此很難避免政治的家族化。20世紀的中國革命雖然殘酷，學者們也可以繼續(xù)去爭論革命的必要性，但是，有一點是沒有人會否認的，即革命比較徹底地打破了中國舊的社會結構。盡管這些破壞的結果未必都是好的，但是，由此造就的社會平等卻為改革開放之后的經(jīng)濟增長奠定了強有力的社會基礎，特別的，它讓中央政府不用忌憚強勢集團的挑戰(zhàn)，從而更可能成為一個中性政府。

另一方面，本屆中央政府開始強力懲治腐敗，買官鬻官現(xiàn)象可能會較少。腐敗是社會的毒瘤，根除腐敗能夠保證社會的健康。然而，中國經(jīng)驗給學者們提出的挑戰(zhàn)是：既然官員的腐敗如此普遍、如此猖狂，為什么中國還能夠保持如此高的經(jīng)濟增長速度？原因可能很多，但其中之一可能和選拔體制有關。選拔體制可能沒有起到監(jiān)督官員的作用，因而才有這么多的腐敗，但是，它能夠把有能力的人提拔到關鍵性的領導崗位上，讓他們在腐敗的同時也為社會做有益的事情。一個例子是劉志軍。他是最腐敗的官員之一，但是，中國高鐵能夠發(fā)展到今天的模樣，和他在鐵道部的領導分不開。腐敗是發(fā)展中國家的頑疾，發(fā)展中國家要想取得經(jīng)濟進步，可能就要學會帶病成長，中國的選拔制度為此提供了一個可能的方式。

結 語

中國的選拔體制是對中國幾千年賢能體制的繼承。從隋代開始，科舉就成為選拔官員的方式，選賢任能是這個制度的核心價值。當代的選拔體制在“選賢”方面做得不好，但在“任能”方面卻做得比較好。盡管這個體制存在許多問題，但是，在民主制度陷入民粹主義泥潭之際，它為民主制度提供的啟示就顯得尤為重要?？夏岬显诰吐氀葜v里敢于對美國人說：“不要問你的國家能為你做什么，要問你能為你的國家做什么?！苯裉?，哪個西方國家領導人敢說這樣的話？盧森堡前首相容克的話準確地描述了西方國家領導人的心情：“我們都知道該做什么，但是，一旦我們做了，我們就不知道下次該如何當選?！卑l(fā)達國家的領導人如此懼怕民眾，一方面展現(xiàn)了民主的成就，另一方面也顯示了民主的不幸：在一個發(fā)達的民主社會里，當選與否可能和一個候選人的個人成就沒有多大關系，而更多的是和他代表什么有關，這樣，領導人完全淪為“民意”的代表，而喪失了采取主動行動的能力。奧巴馬因為“改變”的口號當選美國總統(tǒng)，本來有機會成為富蘭克林·羅斯福一樣的總統(tǒng)，但現(xiàn)在看來要成為二戰(zhàn)以來美國最差的總統(tǒng)了。盡管其中的原因很多，但奧巴馬有限的個人能力可能要負大部分責任。相比之下，中國的高級官員具有豐富的從基層到高層的管理閱歷，這有利于提高他們的自信心，敢于做出不那么民粹的決策。比如，大家都說中國政府的財政收入過高，中國社科院計算的寬口徑政府收入——包括預算內(nèi)和預算外收入以及社保收入——已經(jīng)超過GDP的40%，但是，沒有多少人關心政府支出。真實情況是，政府預算內(nèi)收入的40%是用于投資的（預算外收入的支出沒有統(tǒng)計，但就土地收入而言，大部分恐怕也用于基礎設施投資了），如此高的儲蓄率，國際上罕見。另一方面，就社保支出占GDP的比重而言，中國已經(jīng)排在世界第60位，超出我國人均收入世界排名30位。從這里可以看到，中國政府既能夠和民粹主義訴求保持距離（敢于把大把的錢用于投資），也沒有忘記改善民眾的福利（從2006年之后大幅度提高社保支出）。

在結束本文的時候，我想再強調(diào)一次，選拔體制不是一個完美體制，也不太可能成為中國的終極體制，但是，它的精髓可以給民主制度的改造和再設計提供有益的指導。也許，讀者讀了下面兩位印度裔學者對中國和印度政府的對比后就更能體會上述判斷的意義：

值得記住的是，中國和印度在經(jīng)濟表現(xiàn)方面的差異不在于這兩個國家擁抱市場的程度，因為它們都已經(jīng)這樣做了；毋寧說，差異來自于中國的黨國體制，作為一個經(jīng)濟組織，比印度的國家組織更加主動、更加賢能，也具有更好的人力資本。在堅實的基礎上重建印度國家組織不僅關系到印度將有什么樣的未來，而且關系到它是否有未來。

—— Devesh Kapur 和Arvind Subramanian, Business Standard，2013年9月6日

（作者單位：北京大學國家發(fā)展研究院）

2013年11月，中共十八屆三中全會在北京召開，審議并通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）。在這份被公認對未來五至十年國家政策制定具有指南意義的文件中，首次將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”設定為全面深化改革的總目標?！稕Q定》同時指出，“到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，并“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。換言之，黨中央決心在未來六年內(nèi)初步實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。對以習李為首的新一屆政府來說，“治理現(xiàn)代化”提法是繼上世紀五六十年代提出建設四個現(xiàn)代化的國家戰(zhàn)略目標之后最為重要的一次整體性目標的推進，即實現(xiàn)第五個現(xiàn)代化。新規(guī)劃最為顯著的標志，就是將政治議題擺在了國家發(fā)展的首要位置。而之所以如此設計，則是改革開放時期黨和政府積極進行意識形態(tài)變革的內(nèi)在邏輯使然。

本文旨在批判地審視這一官方治理話語產(chǎn)生的政策與意識形態(tài)結構。為此，我們首先回顧了中國改革時期社會政策的發(fā)展趨勢，指出正是在社會項目方面長期的低投入和各種市場化改革措施突顯出改革議程的主要特點。由此可以認為社會政策改革的主要動力是新自由主義式的，即趨向淡化國家在福利供給方面的角色，同時增加個人在社會保障和福利方面的責任。然后，我們考察了這一套新自由主義政治規(guī)劃的意識形態(tài)內(nèi)容，即在胡溫政府時期提出的和諧社會追求以及隨之建構起來的治理話語體系。通過對政治話語結構與功能的分析，我們認為，本質(zhì)上這套新穎的論述不僅鞏固了在實踐中已經(jīng)開展的新自由主義政策，而且為新時期的政治發(fā)展確立了思想坐標。

改革時期社會政策的激進轉向

縱觀近三十年的歷史變遷，可以發(fā)現(xiàn)新自由主義國家的崛起改變了世界范圍內(nèi)的政治經(jīng)濟版圖。這種新自由主義轉向的前哨出現(xiàn)在英美保守主義政府時期的戰(zhàn)略性政府重組，隨即，一股流行全球的政治改革浪潮傳播到了其他發(fā)達資本主義國家以及亞洲和拉丁美洲的發(fā)展中國家。盡管這些改革受到不同的地緣政治條件影響，但新賦予的國家使命卻是相似的，那就是為追求利潤的資本積累創(chuàng)造有利的制度條件。無獨有偶，在那些關注當代中國的歷史學家眼中，中國三十年來的政治經(jīng)濟改革正是一個新自由主義式的現(xiàn)代化和融入全球市場體系的典型樣本。所謂的中國模式正是在國家權力結構的延續(xù)形式之下推動了激進的市場化改革，并在國家政策的主導下成為全球經(jīng)濟體系的積極參與者。

在改革啟動之前，中國經(jīng)濟是由一個完整的社會主義系統(tǒng)組織而成的，其標志是生產(chǎn)工具的公有制和集權化的計劃經(jīng)濟體制。這種體制為政府干預經(jīng)濟和社會事務奠定了制度基礎。在社會政策領域，國家通過在城市地區(qū)的國營企業(yè)和集體企業(yè)，以及在農(nóng)村地區(qū)的公社組織，有效推行了各種社會福利和服務項目。在社會主義平等理想的驅(qū)動下，政府得以發(fā)展出一套包括教育、衛(wèi)生醫(yī)療和養(yǎng)老等方面社會服務的完整政策體系。因此盡管受制于一定程度的城鄉(xiāng)差別，中國社會在人民工資待遇較低的條件下仍然實現(xiàn)了較高水平的整體福利供給。此外，與其他人均GDP水平相當?shù)陌l(fā)展中國家相比，這一福利制度安排在成人識字率、預期壽命和入學率等社會發(fā)展方面更是取得了卓越的成果。

但是自1980年代以來，這種強調(diào)平等的社會福利制度逐漸被當作了經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙。新一代的改革者批評說傳統(tǒng)體制不僅占用了大量原本可以投放在資本積累上的財政資源，更滋生了國營企業(yè)等組織內(nèi)部的懶惰和人身依附等問題，難以有效激勵員工的士氣來提高績效。因此，在新的管理主義思維指導下，社會福利體制作為改革議程的一部分被加以重組，以便適應市場經(jīng)濟體制的需要。鑒于改革時期社會政策的總體狀況已經(jīng)被學者們廣泛討論，這里僅將討論集中在用于社會項目的公共支出的演變軌跡以及其中主要社會項目的公共支出水平上。

圖1顯示出改革不同時期社會支出占國民生產(chǎn)總值比例的變化趨勢。這里的“社會支出”涵蓋了社會事務方面的主要公共支出項目，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等。通過觀察可以發(fā)現(xiàn)，改革時期社會支出比例的起點很低，在經(jīng)歷了初期的緩慢增長和下降后，這一比例在1990年代中期跌至谷底。經(jīng)過一陣短期反彈后，該比例在2002~2006年之間又停滯不前，直到2007年后才開始迅速提高。這反映出整個改革時期我國政府在改善社會支出方面所做的努力極為有限?？傮w來看，社會支出占GDP的比例在這一時期從未達到10%的水平，不僅大幅落后于OECD國家，也遠遜于處于相似轉型期中的東歐國家。

圖2中社會支出的總體模式不僅直接反映了我國將經(jīng)濟類而非社會類項目置于財政投入優(yōu)先地位的典型發(fā)展型特征，也揭示出在具體政策實踐中某些深層次制度因素對社會支出規(guī)模產(chǎn)生的累積效應。這其中首要的制度性因素是行政分權。作為1980年代政府改革的一項主要議程，行政分權的目的在于擺脫此前高度集中的計劃體制，同時刺激地方政府在其管轄范圍內(nèi)追求經(jīng)濟社會的發(fā)展。在新的分權制度下，地方政府可以享有在經(jīng)濟政策制定和執(zhí)行方面更多的自由裁量權，代價則是在社會服務供給上承擔更多的責任。至少在分權改革的初期，大多數(shù)分派給地方政府的社會責任不是其自愿承擔的，而是由中央政府規(guī)定的。以教育為例，根據(jù)1985年頒布的“中共中央關于教育體制改革的決定”中的內(nèi)容，各級地方政府必須在義務教育階段承擔主要的教育性投入的責任，尤其要確?！班l(xiāng)主要財政收入應主要用于教育”。可以說，分權政策在實踐中保證了隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展社會支出的持續(xù)增長。

與地方政府相似，另一類分權政策的受益者是國營企業(yè)。1984年后企業(yè)管理者被授予了更多的生產(chǎn)管理權限，而且可以在上繳給國家的利潤之外保留一定比例的利潤作為再投資使用。這種設計的目的是希望激勵管理者投身在利潤性的生產(chǎn)和投資活動中。而事實上由于同一時期的國營企業(yè)仍然對其成員負有責任，因此多余的資金往往被優(yōu)先使用在了改善工人的住房、補貼、醫(yī)療設備和其他福利設施方面。甚至在市場化改革進行了十余年后，這些企業(yè)仍然保留了相當程度的“社會企業(yè)”的特征而非單純的謀取利潤的單位。

劇烈的變化發(fā)生在1990年代早期。第二個制度因素——行政再度集權——在這一時期出現(xiàn)并對隨后的福利體制產(chǎn)生了重要影響。集權政策的實施可以看作是控制泛濫的地方主義以便鞏固中央宏觀調(diào)控與管理能力的一種嘗試。這項政策在實踐中產(chǎn)生的副作用則是加速了地方政府和國營企業(yè)朝向自利性部門的結構性轉型。首先，隨著1994年分稅制的引入，地方政府分配到更少的財政收入比例，卻要承擔更多的財政支出尤其是在社會事務方面的壓力。同時在將促進經(jīng)濟發(fā)展作為績效考核唯一標準的激勵制度下，地方官員往往被推動去發(fā)展經(jīng)濟基礎設施，而將控制社會支出的增長作為發(fā)展必要的代價，結果造成了社會項目的支出份額大幅減少。

類似的情形也發(fā)生在國營企業(yè)中。在政府“抓大放小”的產(chǎn)業(yè)政策背景下，一大批國有中小型企業(yè)以頗具爭議的管理層收購的方式被迅速私有化，剩下的少數(shù)具有戰(zhàn)略壟斷地位的大型國有企業(yè)則被政府以優(yōu)惠政策加以保護和扶持。新的體制不僅進一步推動這些企業(yè)投入到追求利潤的生產(chǎn)中，而且要求它們以資本主義企業(yè)的運行模式為樣板加以重組。作為企業(yè)改造的重要環(huán)節(jié)，原先在福利項目上的投入越來越被視為資本積累的負擔，進而被推卸到更適于承擔這部分責任的個人和社會中去了。就這樣，減少企業(yè)員工的福利支出便和裁剪冗員一樣，成為了提高經(jīng)濟效率的主要手段。

由此可見，改革時期社會支出的變化是由一系列直接和間接制度安排相互作用造成的，其后果是將此前的社會服務和供給體制邊緣化。這正是國家用來引導經(jīng)濟轉型方向和進程的宏觀政策產(chǎn)出的重要組成部分。如圖2所示，在1992~2005年間，國家在教育方面的財政性投入顯著下降，醫(yī)療衛(wèi)生方面的投入維持在很低水平，而社會保障投入在經(jīng)歷了短時期的迅速增長然后進入停滯。與此形成對照的是，同一時期我國年均GDP增長率一直保持在10%以上的高水平。這一巨大反差恰恰是轉型時期國家為了減少在社會服務方面的財政和管理責任而對必要的服務項目長期缺乏投入造成的結果。于是，隨著社會服務真空的不斷擴大，對維護現(xiàn)有的政策安排并尋找替代國家和公共部門的其他服務供給者的需求變得日益迫切，國家也因此需要新的策略以便向個人和其他潛在的社會成員分擔社會支出的負擔。

社會服務的市場化重組

由此便帶來了改革議程中針對社會服務進行市場化重組的主要任務。在理論上，社會供給的真空可以被市場填充，但在現(xiàn)實中，市場機制的建立則需要依賴由國家負責籌劃的一系列具體制度的安排。其中第一種類型的市場化策略是商品化改革，指在社會政策的一些領域中，國家逐步減少所承擔的財政負擔，同時將傳統(tǒng)上由政府負責的福利供給轉變?yōu)榧兇獾纳虡I(yè)服務。這方面典型的案例是城市住房改革。從1980年代末期開始，政府開始推行“住房商品化”政策，將居民住房作為一種商品按照市場原則在社會中進行分配。新政策在1990年代中期進一步強化，并最終在1998年取代了傳統(tǒng)的福利性住房制度。由此造成的結果是，對房租的管制和公共住房的免費供給都被統(tǒng)統(tǒng)取消。如今絕大多數(shù)的城市居民不得不在對房價連年上漲的抱怨聲中購買亟須的住房。與此相反，少數(shù)社會上層群體和資源充沛的國有企業(yè)或單位則擁有了更大的能力來購買市場化的住房以滿足需求。

此外，另一些更為激進的商品化改革則出現(xiàn)在了社會服務的生產(chǎn)環(huán)節(jié)上。在高等教育領域，無論是教育產(chǎn)出的質(zhì)量和數(shù)量都被重新規(guī)劃，以便迎合在新興的高科技經(jīng)濟中勞動力市場的需要。新的科目如市場營銷、商業(yè)管理、會計、電腦和工程技術不斷涌現(xiàn)出來并且在公立和私立大學中越來越流行。與此形成鮮明反差的是，人文、藝術和社會科學領域的科目則由于不斷衰減的學生報考率而遭到削減甚至取消。現(xiàn)今的父母們不難發(fā)現(xiàn)，從其子女步入大學的第一天到畢業(yè)工作，市場的影響力已經(jīng)滲透在幾乎所有教育環(huán)節(jié)中了。

市場化的另一種主要形式是在社會服務中引進使用者付費制度，為此要求社會服務項目的受益者支付一定比例的服務成本。正如新自由主義者經(jīng)常宣稱的，這項市場化措施的優(yōu)勢是確保消費者具有與其自由選擇的權利相匹配的對其需求內(nèi)容的決定能力。以此為依據(jù)，政府在義務教育中推出一套“兩條腿走路”政策，旨在由國家和受教育者分擔義務教育階段財政支出的費用。在這一規(guī)劃的指導下，政府只需要承擔學?；A設施支出的三分之一甚至更少；而除了少數(shù)在公立學校工作的教師外，大多數(shù)中小學教師微薄的薪水都只能依靠從所在社區(qū)征收的教育費或?qū)W費來供給。事實上，很多類似的政策也出現(xiàn)在了諸如社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生和個人性的社會服務項目領域。盡管政府仍然將社會服務作為“福利”來提供，但投入的規(guī)模已經(jīng)大為縮減，因而要求受益者盡可能地分擔支出。

對市場的推崇已經(jīng)成為新自由主義時代的全球化特征。在這方面中國也不例外。環(huán)顧世界主要英語國家，針對國家政策的主要改革措施皆可以歸納為將市場原則應用在公共部門及其運作過程中，由此對國家行為造成的影響既普遍又深刻。這其中針對福利體制進行重組的盎格魯–撒克遜模式正在被許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家效法。然而，在英美等新自由主義先鋒與中國之間也存在著重要的差別：前者推行的新自由主義政策是由意識形態(tài)主導的；而在中國，類似的政策卻被用作實現(xiàn)發(fā)展至上的國家目標的一種工具。

需要指出的是，盡管本土社會政策的新自由主義改革帶有濃厚的實用主義傾向，但在實踐中卻造成了比西方國家更為嚴重的后果。一般而言，歐洲福利國家對社會服務的私有化涉及將國家負責的一部分項目轉移給私營公司，因而該項服務可以由業(yè)已存在的兩個部門共同承擔。在操作中，盡管國家取消了直接提供服務的職能，但通常保留了在支出方面的主導地位，而被授權的私營機構則在盈利性的社會服務市場上扮演越來越活躍的角色。在中國國家社會主義體制的歷史背景下，國家在長達三十年的歷史中一直扮演著人民生活水平和各種社會權利的維系者。改革時期國家退出福利領域則是與傳統(tǒng)體制的目標和結構安排相背離。在國家供給的缺失下，社會項目由于國家原先承擔的職責無法被其他成熟的供給者及時分擔，從而使個人不得不承受福利供給上的真空，由此給普通民眾帶來的巨大生活成本和風險難以估量。鑒于上述原因，可以說中國模式的市場化改革要比福利資本主義體制下的類似試驗更具破壞性。

官方意識形態(tài)的調(diào)整：從“小康社會”到“和諧社會”

作為一個列寧主義政黨，中國共產(chǎn)黨非常重視意識形態(tài)工作。黨除了將意識形態(tài)作為實現(xiàn)政治使命的主要工具，也注意發(fā)揮其在論證政治體制合法性以及闡述政策導向等方面的功能。改革開放伊始，黨中央便主動擺脫了傳統(tǒng)的革命話語，轉而發(fā)展出一套以闡述經(jīng)濟發(fā)展至上為任務的話語體系。新的意識形態(tài)盡管在名義上將共產(chǎn)主義社會作為終極奮斗目標，卻逐漸將重點轉移到了支持市場經(jīng)濟的社會發(fā)展模式上。對這種新的社會理想進行明確表述的嘗試最早出現(xiàn)在2002年。這一年中共十六大首次提出將“小康社會”作為中長期政治發(fā)展的目標。其中，國民經(jīng)濟增長和人民生活水平的顯著提高被作為新社會的主要標志。然而在發(fā)展至上原則的影響下，國家政策往往片面強調(diào)經(jīng)濟增長并將提高人民生活水平視為前者的自然產(chǎn)物，從而導致對社會服務供給的長期投入不足。

具體到社會政策領域，盡管私有化政策事實上被用來推進在福利供給方面的市場體制，在官方用法中它卻有另一個名稱。在普通中國人眼中，“私有化”在政治上是可疑的，因為它提倡自私和對公共利益的漠視。同時，“私有化”也意味著對資本主義和資產(chǎn)階級自由化的歡迎態(tài)度，而推行私有化措施的執(zhí)政黨則無異于背叛了其政治立場。在這些認識的限制下，“私有化”無法在官方用語中找到出口。作為替代方案，從1980年代中期開始“福利社會化”漸漸被不同部門的官員采用。而隨著新的政策話語的普及，改革者們也逐漸意識到了在實踐中推行新自由主義政策造成的沉重社會代價。因此，作為有意識地扭轉這一困境的方法，在官方意識形態(tài)中重新強調(diào)社會主義價值觀中的某些元素，并同時合理化進行中的新自由主義政策實踐就變得很迫切了。

事實上，通過提出“和諧社會”的觀念作為新一代官方意識形態(tài)的核心，胡溫政府漸進地完成了這項任務?！昂椭C社會”首次出現(xiàn)是在2004年的中共十六屆四中全會上，是作為“小康社會”的一個重要的補充指標提出的。一年后，在致省部級高級領導干部專題研討班的講話中，胡錦濤總書記將和諧社會的主要特征歸納為“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”?？梢姶藭r強調(diào)的重點已經(jīng)從經(jīng)濟維度轉移，并將社會和環(huán)境維度作為優(yōu)先目標了。這個聲明隨后被迅速整合進了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，成為制定宏觀公共政策的指導方針。最后，在2006年的中共十六屆六中全會上，“和諧社會”作為社會主義的基本特征被寫進黨的決議中。從前一套“小康社會”話語中的邊緣位置到主導性的政治坐標，“和諧社會”在短短三年內(nèi)得到了不同尋常的推廣，這幾乎是共和國歷史上最迅速的一次意識形態(tài)調(diào)整。

“和諧社會”作為一套完整的政治話語體系首先指向一個理想社會以及其中的價值系統(tǒng)。這一規(guī)范維度上的正面論述對保持執(zhí)政黨的道德領導力非常重要。其中，社會公正和社會穩(wěn)定第一次被提出并作為追求的價值取向。具體而言，前者是指“社會各方面的利益關系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現(xiàn)”；后者指的是“社會組織機制健全，社會管理完善，社會秩序良好，人民群眾安居樂業(yè)，社會保持安定團結”。在這兩方面中，一套獨特的社會規(guī)范被勾勒出來作為此前單純經(jīng)濟意義上社會發(fā)展的替代物。進一步觀察可以發(fā)現(xiàn)，在這個新的超越了階級和政治的社會中，社會問題的唯一來源就是不同利益主體之間潛在的競爭關系，因此需要黨和國家承擔起超然的公正調(diào)解者的職責。通過這種方式，廣大黨員和普通民眾將被動員去實現(xiàn)一幅美好的未來圖景：它不僅直接關聯(lián)到社會主義傳統(tǒng)中公正和平等的理想，也同時回應了人們對社會發(fā)展停滯的憂慮。更為重要的是，這一提法讓人們相信可以通過和平而非激進的政治斗爭方式來克服目前的困難，在許多人眼中這恰恰是改革時期的黨和國家從“文革”中汲取的主要教訓。

除了建構自身的規(guī)范維度，一個意識形態(tài)如果缺乏現(xiàn)實基礎，便會淪為烏托邦而遭到挑戰(zhàn)甚至被瓦解。因此，它還必須包括在認知維度的建構，即通過對現(xiàn)實中的主要問題及其成因進行診斷，同時指明可行的改進方案，來塑造公眾的認識和期待。那么“和諧社會”中的這一個維度是如何體現(xiàn)的呢？黨中央提出，通向和諧社會的障礙主要包括“城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，人口資源環(huán)境壓力加大；就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出”等問題。在這些問題背后的深層矛盾則是人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間存在的張力。換言之，當下在社會領域中各種突出的矛盾被還原成為一個發(fā)展問題，而非由國家政策不當導致的。依此邏輯，首要的解決方案就是加速發(fā)展以便解決所有問題。

除了上述根深蒂固的發(fā)展至上論，“和諧社會”話語的創(chuàng)新之處主要在于主張建立一套新的社會管理體制以便適應國家發(fā)展的需要。為此，中央提出未來的社會管理格局應當是由多元主體依照等級式分工來實現(xiàn)的，即“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”。這就要求政府不僅為社會在發(fā)揮各種服務功能方面創(chuàng)造空間，同時也要動員基層和社區(qū)組織參與到社會管理中來。這樣，福利多元主義便理所當然地被認為是一個存在著多元主體的社會治理體系的政策產(chǎn)出。于是，此前被用來合理化社會服務私有化政策的“福利社會化”觀念，如今不僅在新的和諧社會話語中得到了強化，而且在一套更新的社會主義政治話語中得到了明確的闡述。雖然如此，這項意識形態(tài)的工作卻尚未結束：為了爭取身處不同政治立場人們的共識，需要對這些元素在更普遍的意義上進行說明。換言之，需要借助社會科學理論工具對政治話語建構進行更加充分的支持和論證。

治理話語的政治建構

早在整個意識形態(tài)工程的創(chuàng)始階段，政府就注意到了對和諧社會相關問題進行理論研究的重要性。作為新的意識形態(tài)的倡導者，胡錦濤總書記親自號召發(fā)起一場思想運動來“圍繞一些具有全局性、前瞻性、戰(zhàn)略性的重大課題，領導干部帶頭，組織理論界和實際工作部門的同志，開展調(diào)查研究，加強理論分析”。這場運動的目標是“為構建社會主義和諧社會提供科學的理論指導”，即提高社會和諧的理論可靠性，重點是在國內(nèi)重點高校和研究機構中資助一系列研究項目，如馬克思主義理論研究與建設系統(tǒng)工程。在此背景下，國家部門紛紛與高校和科研機構簽訂大量的應用性研究項目，來增進對具體政策運作方面的把握。國家撥款也因此成為了學者們科研經(jīng)費的主要來源，而圍繞這些項目進行的競爭變得越發(fā)激烈。在短短幾年內(nèi)，一系列圍繞和諧社會開展的研究主題便迅速在學界流行開來。與此同時，學術研究的發(fā)展軌跡也越來越與所處的政治語境緊密聯(lián)系了起來。

就這樣，國家憑借著對學術研究的財政刺激有效地塑造了與其政治議程相匹配的學術活動及其產(chǎn)品。結果各種新穎的理論框架、政策建議乃至純粹的宣傳不斷涌現(xiàn)并且充斥著學術出版物。這其中，通過利用剛剛傳入國內(nèi)的治理理念，學者們得以為和諧社會提供有力的智力支持，去論證和諧社會的宏觀設計不僅在政治上是可行的，而且從社會科學的角度觀察也是可取的。在實踐中，學者們通常采用的策略是首先論證存在于現(xiàn)實“公民社會”與理想中的“和諧社會”之間的差距，進而說明在實現(xiàn)“和諧社會”的各種途徑中，國家與社會合作是最佳方式，因此需要以“善治”為原則規(guī)劃具體的改革議程與政策。

經(jīng)過近十年的發(fā)展，“治理”在學術話語中逐漸取得了鞏固的主導地位，從政治理論到公共政策不同領域的學者都可以方便借用這一理念從事研究。不僅如此，“治理”作為公共政策宏觀指南的地位也變得越來越突出。近期的一個例子是2011年公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》）。在第三十七章“創(chuàng)新社會管理體制”標題下，《綱要》強調(diào)新的社會管理體系應該“堅持多方參與、共同治理，統(tǒng)籌兼顧、動態(tài)協(xié)調(diào)的原則……按照健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強社會管理法律、體制、能力建設”。為了能夠?qū)⑸鲜龇桨父吨T實踐，《綱要》另設了獨立的一章名為“加強社會組織建設”，建議未來的社會組織管制體系應當“堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重”。其中，政府的職責主要包括：

第一節(jié) 促進社會組織發(fā)展

改進社會組織管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制。重點培育、優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟類、公益慈善類、民辦非企業(yè)單位和城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織。推動行業(yè)協(xié)會、商會改革和發(fā)展，強化行業(yè)自律，發(fā)揮溝通企業(yè)與政府的作用。完善扶持政策，推動政府部門向社會組織轉移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域，擴大稅收優(yōu)惠種類和范圍。

第二節(jié) 加強社會組織監(jiān)管

完善法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結合的監(jiān)管體系。健全法律法規(guī)，嚴格依法監(jiān)管。建立社會組織監(jiān)管機制和管理信息平臺，制定社會組織行為規(guī)范和活動準則，提高政府監(jiān)管效力。實行社會組織信息公開和評估制度，完善失信懲罰機制，強化社會監(jiān)管。引導社會組織完善內(nèi)部治理結構，提高自律性。

上述引文的主題是官方在社會治理的等級格局之下對政府在促進和監(jiān)管社會組織方面雙重角色的肯定。在對政府角色和政策進行包裝的過程中，治理話語發(fā)揮了重要作用。不僅如此，在繼胡溫之后新一屆中共領導集體的政治規(guī)劃中，治理話語的地位變得更加突出。在前文提及的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，首次將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”設定為全面深化改革的總目標。為了實現(xiàn)這個目標，《決定》提出了包括市場治理、政府治理和社會治理在內(nèi)的三位一體的治理新格局：

全會指出，全面深化改革，必須立足于我國長期處于社會主義初級階段這個最大實際，堅持發(fā)展仍是解決我國所有問題的關鍵這個重大戰(zhàn)略判斷，以經(jīng)濟建設為中心，發(fā)揮經(jīng)濟體制改革牽引作用，推動生產(chǎn)關系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟基礎相適應，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。全會指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

全會提出，科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。要健全宏觀調(diào)控體系，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結構，提高科學管理水平。

全會提出，創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。

《決定》也同時指出，“到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，并“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。這便意味著在未來六年內(nèi)初步實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化已經(jīng)成為新一屆黨中央的決心，將按照治理理念勾勒的藍圖邁向不歸的改革之路?？梢哉f，在繼胡溫之后的新一屆中共領導集體的政治規(guī)劃中，構建治理體系在國家政策話語中的地位得到了更加明確和充分的肯定。

細致觀察這些表述可以發(fā)現(xiàn)，新一代的官方治理話語體系正在訴諸一種似是而非的中性語言。一方面將人們關注的焦點從國家的經(jīng)濟社會政策轉移到看似不可抵擋的經(jīng)濟力量上，以便將當下在人們社會生活中各種突出的矛盾化約成一個發(fā)展問題。依此邏輯，大多數(shù)針對國家政策不當?shù)呐u不僅都會消解，而且可供選擇的首要解決方案就是深化當下正在朝著新自由主義體制進行的市場轉型。另一方面，它通過提供一幅整體的國家治理圖景，將政府自身的統(tǒng)治屬性及其各種威權手段整合進國家與民族發(fā)展的宏偉抱負中，迫使質(zhì)疑和反對國家政策者望而卻步?？梢韵胍?，在這種氣氛下，人們會越來越發(fā)覺自己在政治與經(jīng)濟變革潮流中的渺小和無力，無怪乎最近國內(nèi)的公共輿論紛紛熱炒“小時代”的生活方式和理念。最后，通過構建包括政府、市場和社會治理在內(nèi)的復合理論話語，治理也為國家政策的新自由主義轉向提供了強有力的辯護。與簡單地維護單一政策議題（如福利供給的社會化）的做法不同，這套精巧的話語系統(tǒng)致力于描繪一種總體性變革，其中社會政策在新自由主義的整體價值取向中被合理化。而在技術層面，就可以方便地將下一階段改革的目標設定在維持有限的福利供給的同時保持對新興社會組織的有效控制上了。透過以上三個方面的論述，這套新穎的政治話語不僅鞏固了在實踐中已經(jīng)開展的各項新自由主義政策，而且為新時期的政治發(fā)展確立了清晰的思想坐標。

小結與評論

由于篇幅所限，我們無法對政策文本進行全面的分析和解讀，而且對《綱要》或《決定》在下一個改革階段中可能發(fā)揮的作用進行判斷也為時尚早。這將是接下來治理話語分析的任務。盡管如此，基于我們目前的研究，仍然可以歸納出一些簡要的觀察。

首先，“治理”逐漸發(fā)展成為官方政治話語并出現(xiàn)在當代中國的思想圖景中，并不是偶然的。事實上，在這種關于國家與社會合作的理想模式背后存在著政治國家與知識分子之間真實的合作關系。更確切地說，是體制內(nèi)不同部門學者之間進行的勞動分工。當黨內(nèi)的意識形態(tài)學者建構起一套宏觀的話語體系來回應轉型國家的結構性調(diào)整時，恰恰是專業(yè)領域內(nèi)工作的學者成功動員起一套學術話語論證了其合理性。

其次，本文的分析表明，作為當代中國政治中極為隱晦的一個部分，官方意識形態(tài)話語機制的基本功能是有系統(tǒng)地對主流政策取向進行辯護并且透過多種方式來阻礙對其的挑戰(zhàn)。文中展現(xiàn)的從“和諧社會”到“治理現(xiàn)代化”的變遷可以看作是這種話語機制的最新成果。對其進行深入的研究，不僅可以顛覆那種認為轉型中國家無力進行意識形態(tài)生產(chǎn)的刻板印象，更可以了解帶有新自由主義性質(zhì)的國家轉型政治及其意識形態(tài)結構的深度與廣度。

最后也最為重要的是，在初步認清了由不斷翻新的意識形態(tài)帳幕所遮蔽的新自由主義政治形態(tài)后，我們將會更真切地面對一個迫近的現(xiàn)實，那就是，在主流的政治話語背后，一種將國家政策整合進資本積累進程并同時強化統(tǒng)治權力結構的治理方式正在走向成熟。最終，伴隨著治理現(xiàn)代化美妙旋律而來的趨勢，仍有待謹慎觀察。

（作者單位：中山大學政治科學系）

導言

談起國際化下中國精英的培養(yǎng)之路，首先需要明確的是，“精英”這一概念并非舶來品，而是深深植根于中國的文明土壤里。美國《普林斯頓美國史百科全書》，更將“精英政治”（meritocracy） 的淵源，歸于中國漢代開始實行的察舉制，即科舉制度的前身。［1］從理念到實踐， 中國對人才的重視和培養(yǎng)曾走在世界前列。

然而，同樣不可否認的是今天中國在人才隊伍素質(zhì)上的落伍。近當代的中國，在人才的認識和發(fā)掘使用上走了一段失而復得的彎路。曾幾何時，“精英”甚至淪為禁忌和負面詞匯。在自我否定、迷惘與徘徊中，中國對人才的培養(yǎng)落在了世界潮流的后面 。曾引以為豪的人才資產(chǎn)，退化成了拖累發(fā)展的人才赤字。人才悖論的一面是治理隊伍素質(zhì)的相對低下。而另一面則是人才的決定性作用：沒有哪個時代，像今天一樣對精英有如此迫切的需求。全球化帶來的方方面面的競爭，最根本的是各國人才的競爭。治國者、管理者的素質(zhì)，攸關民族未來、社稷生死。

因此，本文將以國際化為切入點，試從比較政治學的角度，探討以西歐、北美、日本為主的國外治理精英培養(yǎng)機制。放眼世界既需要虛懷若谷的謙卑，亦要警惕囫圇吞棗式的盲從，因而本文在介紹精英培養(yǎng)機制時，力圖兼括成績和問題兩方面，以助讀者與相關決策者考量哪些國際思路與實踐可為中國借鑒，哪些需要規(guī)避，從而對人才養(yǎng)成這一全球課題，給出符合中國國情的答案。

三權分立與兩類精英

談起西方政治體系架構，不可避免地要談到美國立法、司法、行政三權分立的制度。從人才養(yǎng)成的視角看，這三個領域的領導型人物，都可以歸于治理精英這個范疇。以功能類型分，其治理精英可被分為兩大類：基于競爭產(chǎn)生的政策制定精英，和基于任命考核產(chǎn)生的政策執(zhí)行精英。如果將這兩類精英與三權分立的制度投影在一起，則可以看出政策制定精英因其與選舉制度相掛鉤，集中于立法界。因而這些領導者們被賦予制定國家根本體系、制度、戰(zhàn)略和法治內(nèi)涵的功能，亦可被稱為“意識形態(tài)精英”。政策執(zhí)行精英則集中于行政和司法界，主要使命是對既存政策的闡述、執(zhí)行和評估。

精英因其產(chǎn)生方式和使命而劃分出的這兩大類別，只是一個粗略的歸類。在國家治理過程中這兩類精英有很多的交叉和重合點。在英國、日本等議會制民主國家，行政首腦必須來自于國會，內(nèi)閣成員亦絕大多數(shù)同時擔任議員職務，履行立法職責。在這種體制下，立法界壟斷性地占據(jù)了決定國家走向的權力，其成員是當仁不讓的戰(zhàn)略精英。而在美國這樣的總統(tǒng)制國家，因行政首腦通過獨立于立法界的選舉產(chǎn)生，總統(tǒng)對內(nèi)閣成員有更大的任命權，所以總統(tǒng)及其內(nèi)閣成員成為獨立于立法系統(tǒng)之外的戰(zhàn)略精英，并會對后者形成相當程度的制約作用。議會制與總統(tǒng)制共同點，是擔當闡述、解釋和執(zhí)行法律的司法精英與其他精英的相對獨立?？傊?，當代西方治理精英培養(yǎng)制度的形成，是意識形態(tài)精英和政策執(zhí)行精英相互磨合、制約，和相互合作的過程。

意識形態(tài)精英與政策執(zhí)行：精英的歷史發(fā)展軌跡

近代西方政制發(fā)展歷史上，首先崛起的是以政黨和選舉為平臺的意識形態(tài)精英。事實上，直到19世紀末20世紀初，西方政治的方方面面都被意識形態(tài)精英所壟斷。獨立于政黨外的政策執(zhí)行精英幾乎不存在。如此一邊倒的精英架構在國家治理中產(chǎn)生了諸多問題，在此不妨引用一下西方主流學界的觀點——《權力與選擇：政治科學導論》（Power & Justice: an Introduction to Political Science，是一本美國諸多大學采用的政治學教科書，到2014年已再版14次）。［2］撰寫者明尼蘇達大學教授W·菲利普斯·施普利（W.Phillips Shively）指出，在百多年前的美國和西歐，所有公共管理系統(tǒng)的職位，都被當權者視為可以交易的財產(chǎn)。而人們在爭奪這些職位時，不像應考的學生，更像紅了眼的暴徒。在美國，這導致臭名昭著的“獵官制度”（The Spoils System），即選舉勝利的政黨將公共管理職位作為獎品，分配給該黨支持者、甚至親戚朋友?！稒嗔εc選擇》列舉了當時的一個例子：新總統(tǒng)產(chǎn)生后，全國各地的郵局局長都要換人，而新的局長們都是和新總統(tǒng)的政黨有著各種各樣聯(lián)系的人物。為了得到官位，競爭者們需要證實的是關系，而不是才能，有些郵局局長，甚至是大字不識的文盲。在歐洲，官位亦被當作一種投資，在富有家族中轉買轉賣。

反觀歷史，也許我們會感慨：原來那時候的西方世界，在人才培養(yǎng)上并不比當時的中國高明到哪里——裙帶關系、低效、腐敗曾是全球性的政治通病。那么中西方的差距是怎么拉開的呢？

回答這個問題，必須提起馬克斯·韋伯這位德國哲學家。痛感于政黨精英對政治從上到下、事無巨細的壟斷和由此產(chǎn)生的種種弊端，韋伯從法理角度，系統(tǒng)全面地闡述了“官僚”這個在當時嶄新的政治概念，［3］因此韋伯也被公認為當代政治學的創(chuàng)始人之一：

什么是基于法理的官僚系統(tǒng)？其核心就是以制度的權威取代個人的權威。韋伯具體列舉了一個職業(yè)化官僚體系的五個特點：

1．公共管理人員的任命和提升由個人職業(yè)能力決定。

2．任職管理崗位人員需要接受專門訓練和積累經(jīng)驗。

3．行政程序必須標準化，減少官員個人偏見和感情對決策的影響。

4．必須確保由上而下的政令遵從。

5．通過任期制，保護行政官員日常工作不受外界政治壓力影響。

韋伯關于官僚系統(tǒng)的這五點原則，在當今看來，或許都是理所當然的闡述，但在百多年前的世界，卻是革命性的主張。正如美國政治學者凱·勞森（Kay Lawson）所指出的，歷史上治理精英的產(chǎn)生不外乎四種方式：歸屬、任命、選舉和強力。［4］如果說民主社會將選舉制度作為產(chǎn)生意識形態(tài)精英的最重要方式，那么韋伯的理論則確立了任命成為政策執(zhí)行精英的產(chǎn)生渠道。而繼承歸屬在當代西方政治中僅存在于并無實權的王室，強力的法則則已被掘棄。

韋伯“官僚體系”的主張并不是無本之木、無水之源，而是基于一些成功經(jīng)驗的觀察總結。從18世紀末起，西歐已經(jīng)開始對治理進行零敲碎打型的改革：法國和普魯士的軍隊首開先河，對其采購系統(tǒng)的人員進行職業(yè)化，并取得了立竿見影的效果，采購系統(tǒng)提高了效率、減少了腐敗。在韋伯提出官僚系統(tǒng)理論前后，美國也將行政官僚從政黨政治中剝離出來，以考試的方式建立職業(yè)化的官僚隊伍。自此兩類治理精英，終于開始有了分工和各自的明確使命。

以官僚為主體的政策執(zhí)行精英的確立，對于以立法為主體的意識形態(tài)精英的發(fā)展亦有正面幫助。后者減了負，可以把更多的精力放在立法和制定國家戰(zhàn)略的課題上。一百多年以后，今日的西方國家，這兩類精英從職業(yè)入門開始，就已經(jīng)截然不同。 如果希望成為政策執(zhí)行精英，道路相對簡單明了：取得高等教育學位，獲得相應專業(yè)知識、通過入門考試、接受培訓，并從此開始漫長的職業(yè)官僚生涯。政黨更替絕大多數(shù)情況下不會影響個人的職位安全。而官員的個人使命，就是為政黨集團和社會提供政策咨詢，并忠實履行執(zhí)政黨集團和行政領導人的政策。因其對于政黨政治的超脫，也因此獲得了“職業(yè)官僚”（career bureaucrat）或“技術官僚”（technocrat） 的稱謂。

對于有志成為意識形態(tài)精英的人，選擇則截然不同，道路也更漫長曲折。顯然，進入立法界是加入該精英隊伍的最主要途徑。但一個剛剛大學畢業(yè)的年輕人很難會被選民相信，將其送入立法這個戰(zhàn)略精英俱樂部。在國家行政部門工作的二十多歲的年輕官員并不鮮見，但二十多歲的國家議員就極為罕見了。以美國為例，2012年眾議員的中線年齡為49.7歲，參議員的中線年齡為51.7歲?？紤]到眾議員平均任期為9.8年，參議員為11.4年，這意味著所有精英在進入立法界之前，都已經(jīng)在各行各業(yè)摸爬滾打了多年。從職業(yè)背景上看，無論眾議員還是參議員，排在頭五位的職業(yè)驚人相似：法律、商業(yè)金融、農(nóng)業(yè)、教育、國會助理。其中法律和商業(yè)金融是當仁不讓的頭兩把交椅。以權力更大的參議院為例：2012年美國100位參議員中，近60%來自于法律或商業(yè)金融界，如果再加上第三位的教育界，這三個領域的人才，占據(jù)了美國參議院的近七成。他們是美國意識形態(tài)精英的主力，超脫于日常繁瑣的政策執(zhí)行，通過立法、聽證等形式，把精力集中于制訂國家的根本制度和戰(zhàn)略走向上。

成為意識形態(tài)精英的另一個途徑，就是通過任命的方式，將社會精英召入行政系統(tǒng)高層。能夠以這種直通車的方式一站進入決策高層的例子并不少見：基辛格、奧爾布賴特、賴斯——這些美國外交的掌門人，在成為國務卿之前都曾任教于高等學府。美國的議員和部長們，還經(jīng)常通過座談、午餐會等形式，和學界、業(yè)界領袖保持頻繁溝通，汲取新鮮思想。

行文至此，尚未觸及西方三權分立中的第三極——司法。 在三權分立高度發(fā)達的美國，最高法院往往只在兩種情況下會成為記者關注的焦點：一是頗有爭議的官司打到那里，官們的決定將影響全國范圍內(nèi)對某政策的理解和執(zhí)行。最近的兩個例子就是最高法院對奧巴馬政府醫(yī)改和同性戀婚姻兩項政策法理性的認可。第二種情況是當某一位法官退休或任內(nèi)死亡，總統(tǒng)提名新法官人選。因最高法院法官任期為終身制，一位法官會歷經(jīng)幾任總統(tǒng)，所以該人選對憲法和諸多法律條款的理解，可能對未來幾十年的司法決定產(chǎn)生影響。正因如此，總統(tǒng)希望新法官會成為自己政治遺產(chǎn)的一部分，而立法界，尤其是反對黨的議員則會用放大鏡來檢查新人選的履歷，確保其不會成為現(xiàn)任總統(tǒng)的傳聲筒。有了這個潛在的矛盾，聽證會上往往會是一番唇槍舌劍，激辯有時甚至會讓聽眾受不了。如2009年，在參議會對塞繆爾·阿利托（Samuel Alito）候選最高法官的聽證會上，因為不堪忍受一些參議員對自己丈夫的質(zhì)問，阿利托夫人當場哭了起來。

不過，這樣的故事畢竟鮮見。事實上，在西方政治生活中，掌控司法權的法官們，處在一個相對安靜的角落，吸引的媒體注意力也最少。從使命講，法官們的職責在于闡述和解釋法律。雖然沒有明文規(guī)定，他們的教育和職業(yè)背景卻是最明確的：從頂尖的法學院畢業(yè)，從事律師、檢察官或法學教授工作多年。從工作使命上看，司法界可以被看作政策執(zhí)行精英，但他們高度專業(yè)化的教育與工作背景，明確的轄權，長久的任期，精簡的人員，以及日常工作與立法和行政分支的脫離，使得他們在西方政治體系中成了偏安一隅的專業(yè)精英，因此本文中不再多做分析。

分工型和交叉型：兩類精英的相處之道

西方政治體系中，意識形態(tài)精英與政策執(zhí)行精英大多數(shù)屬于分工型，各有自己的領域。在議會制民主國家中，因為行政首腦也來自于立法機構，這兩類精英在治理的最高點契合，政策執(zhí)行精英接受意識形態(tài)精英的領導。在總統(tǒng)制民主國家，總統(tǒng)產(chǎn)生于獨立的選舉，自己也因此成為意識形態(tài)精英的領軍人物，其施政權比議會制民主國家的首相要大。但總統(tǒng)依然時常受到立法機構的掣肘。以現(xiàn)今的奧巴馬政府為例：掌控參眾兩院多數(shù)的共和黨，因為對奧巴馬諸多政策的反對和遏制，獲得了“只會說‘不’的政黨”的稱謂（the Party of No）。有些共和黨議員覺得光對奧巴馬政府說“no”不解氣，還要加上個語氣詞“hell no！”——大概只能翻譯成“見他的鬼去吧！”如此爭斗，在美國意識形態(tài)精英間呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢。從歷史上看，白宮和國會同時由同一政黨控制的情況很少。意識形態(tài)精英間的互相鉗制，其實是美國政治的常態(tài)。

在西方國家中，有一個另類，其兩類精英頻繁互動交流，政策執(zhí)行精英不僅僅履行忠實的施政者角色，也時常占據(jù)戰(zhàn)略高度。其在政策制定和施行中的影響，得到社會的廣泛認可。意識形態(tài)和政策執(zhí)行精英不是分工型而是交叉型，這個另類就是法國。

法國人一向?qū)ψ约旱墓倭啪⑾到y(tǒng)頗為自豪。這個系統(tǒng)有什么獨特之處呢？第一個特點恐怕是人數(shù)眾多：據(jù)英國《經(jīng)濟學人》雜志統(tǒng)計，2011年服務于法國公共系統(tǒng)的人數(shù)為600萬，占總勞動力的四分之一。而德國與英國，該比率只有13%。換一個說法，就是絕大多數(shù)的法國家庭，都和該國公共系有著千絲萬縷的聯(lián)系：或是家里直接有人受雇于國家，或是有親戚朋友在該系統(tǒng)工作。

在如此龐大的隊伍中，擔任中高層領導職位的約有4000～6000人。法國人對這數(shù)千精英極為信任與驕傲。這種感情源于三點：其一是法蘭西民族對文化和傳統(tǒng)體制特有的保護意識。法國現(xiàn)今的官僚體制和治理思想，源于17世紀路易十四和其以重商主義聞名的財政部長讓–巴普蒂斯特·柯爾貝爾（Jean-Baptiste Colbert）。重商主義的必然結果就是貿(mào)易保護主義?？聽栘悹枃谢臒煵莸犬敃r具有戰(zhàn)略意義的部門，還頒布政策吸引外來人才移民法國，同時禁止法國人才的輸出。而這諸多舉措，都有賴于一個具有“統(tǒng)治、干預” 思想（Dirigisme）的官僚精英隊伍。直至今日，Dirigisme依然在法國的政治經(jīng)濟管理中發(fā)揮著深遠的影響。西方政治學在談到體制（institution）時，一個著名的觀點就是體制的創(chuàng)立固然艱難，但一旦成功，就會獲得自己的生命力，很難消亡。這個認識，顯然適用于已具有幾個世紀的歷史、建立在國家統(tǒng)治、干預主義基石上的法國官僚精英機制。

第二點，法國的官僚精英們也確實交出過不少亮麗的成績單。19世紀官僚資本對鐵路、銀行、采礦等系統(tǒng)的支持，為法國經(jīng)濟的基礎設施建設打下了堅實的底子。二戰(zhàn)后，法國經(jīng)濟經(jīng)歷了所謂“輝煌三十年”（Les Trente Glorieuses），對國家經(jīng)濟進行積極干預的官僚精英得到公眾的廣泛贊譽。

第三點，就是法國舉世聞名的精英教育和交流機制。其數(shù)千人的官僚核心可分為兩大類：技術官僚，其畢業(yè)生大多來自著名的巴黎綜合理工學院（Ecole Polytechnique）和巴黎高等師范學校（Ecole Normale Superieure）；行政官僚，其畢業(yè)生大多數(shù)來自于位于斯特拉斯堡的國家行政學院（Ecole nationale d’administration）。該校簡稱ENA，由當代法國國父查爾斯·戴高樂于1945年創(chuàng)建，每年的畢業(yè)生只有百余人，卻在全世界享有盛名。ENA在其不長的歷史里，已經(jīng)培養(yǎng)出三位法國總統(tǒng)和六位總理，部長、業(yè)界領袖、國際組織負責人和其他法語區(qū)國家的領導人。一所學校能擁有如此璀璨的成績，恐怕ENA之外難尋了。

從培養(yǎng)結果上看，法國兩類官僚精英的共同點，是卓越的表達能力和數(shù)學邏輯能力。國家行政學院的畢業(yè)生尤其受人尊崇。他們不僅為政府部門工作，也會時常離開政府部門的圍城，到外面的世界去闖蕩，出路多種多樣：有的被租借給領導人做助手、有的去私營企業(yè)、地方政府、或高等學府，還有的參選議員。根據(jù)《權力與選擇》一書的統(tǒng)計，20世紀70年代，近四分之一的議員是留職的政府工作人員。還有一些精英，成為法語中所說的“長官”（prefect），被國家派駐到地方或部門，建議、監(jiān)督、協(xié)調(diào)具體政策的實施。無論是英吉利海峽的開鑿、還是稅制改革，以及法國在歐洲共同市場的作用等議題后面，都有這些代表國家利益的行政長官的積極推動。

總之，法國的精英體制，在西方之所以成為“另類”，就在于其政策執(zhí)行精英和意識形態(tài)精英的分界模糊。前者不甘只做執(zhí)行者，而是在能力和機制上都有可能成為后者的一員。

中國學什么

了解西方國家治理精英的培養(yǎng)機制，目的是思考如何為我所用。一方面，我們應該承認西方在政治管理經(jīng)驗上豐富的積累，里面有很多值得中國借鑒的智慧。同時，我們也應該認識到西方積累的不僅有經(jīng)驗，亦有教訓。哲學中源于黑格爾的概念“揚棄”（aufheben）用在這里很合適：對既有機制必須平衡地判斷，拒絕非此即彼的兩分法，而是既拋棄又保留、既繼承又發(fā)展。

中國與西方政體迥然。這會使得一些人對學習西方政治經(jīng)驗產(chǎn)生過分的敏感，甚至不加思考的排斥。但正如本文開頭所言，精英治理不等同于政體，更不是某類政體的專屬產(chǎn)品。有效的戰(zhàn)略制定和高效的政治管理需要人才——這是一個放之四海而皆準的認識。從中國歷史角度看， 人才培養(yǎng)從思想到實踐都曾走在世界的前列。而今天的中國，置身于全球化的競爭中，打造“職業(yè)化”政府的呼聲更是風生水起。這恰恰說明精英培養(yǎng)是各國都需要面對的考題。

學習借鑒需要找到共通點。西方國家中精英的兩大類型，即意識形態(tài)和政策執(zhí)行精英，在中國同樣存在。而在對這兩類精英的培養(yǎng)上，中國已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，并不是白紙一張。從意識形態(tài)上講，擁有8700多萬黨員的中國共產(chǎn)黨，是世界第一大政黨組織。但相對于中國人口，黨員比率為6%，當然屬于精英團體。九十多年的革命和執(zhí)政歷史，使中國共產(chǎn)黨已經(jīng)具有了相當完善和立體的人才培育體系：從縱面上，有少先隊、共青團、共產(chǎn)黨三級架構，擔任意識形態(tài)社會化和人才遴選的功能；從平面上，黨的組織涵蓋各個行政部門，并對軍隊、司法等國家機器具有絕對控制。黨內(nèi)從組織到紀律再到對外，各種事務都有相應部門負責管理。所以，談起意識形態(tài)精英，中國的執(zhí)政黨不僅不是一窮二白，而且頗有百年老店的底蘊了。

與意識形態(tài)精英相比，中國行政系統(tǒng)精英培養(yǎng)起步晚了不少。受法國ENA啟發(fā)，與其功能相似的中國國家行政學院于1994年成立，迄今只有21年的歷史。起步晚當然說明了國家在行政專業(yè)化、精英化的認識上，經(jīng)歷了更曲折的過程。建國后以“大躍進”和“文革”為代表的災難性決策，也印證了中國在這方面的后知后覺。但是，追趕型發(fā)展亦有其有利的一面。20世紀初著名經(jīng)濟史學家亞歷山大·格申克龍（Alexander Gerschenkron）在其著作《經(jīng)濟落后的歷史透視》（Economic Backwardness in Historical Perspective）中指出，初始期相對落后的國家，反而更容易實現(xiàn)跳躍性發(fā)展。這一論點同樣適用于今天中國的精英培育制度。［5］事實上，國家行政學院的設立，催生了一大批省市級行政學院的成立，財政、經(jīng)濟、金融、交通、法律等專業(yè)型大學亦如雨后春筍般出現(xiàn)，國家級的著名學府也紛紛設立了和行政部門掛鉤的在職培訓項目。一個立體化的行政精英體系初現(xiàn)雛形。

但“搭臺容易唱戲難”——中國和西方治理精英的培養(yǎng)差距，不在組織架構，而在培訓內(nèi)容和質(zhì)量等軟件上。最大的差距，應該是體現(xiàn)在“法”的觀念，還遠遠沒有在中國的精英隊伍中作為價值觀確認起來。結合中國的政體，這個差距物化為意識形態(tài)精英和政策執(zhí)行精英分工不清，前者不僅強勢并且過多干預干擾本屬于功能性、非意識形態(tài)的管理工作。對于這一點，應該說中國的最高層已經(jīng)有了清醒的認識。前不久召開的十八屆四中全會，專門就推進法治建設發(fā)表公報，強調(diào)執(zhí)政黨要做遵從憲法法律的標兵，而不是成為法外的特權集團。

在這里還要提一下中國的司法界。與西方國家不同，在中國有相當數(shù)量的司法人員，只是名義上的司法精英。無論從自身教育還是職業(yè)背景，不少人和司法沾不上邊。一個如此專業(yè)化的領域卻依靠一個非常龐大的業(yè)余隊伍支撐，不能不說拖了法治中國的后腿。

中國兩類精英的影響力嚴重失衡。與此關聯(lián)的一點是：雖然國家行政學院的建立明顯受到了法國模式的影響，但在中國，意識形態(tài)精英和政策執(zhí)行精英的交流并不是雙向的。后者接受前者領導的同時，進入前者行列的可能性卻很小。政治上的上升空間有限，再加上社會上的諸多誘惑，導致了不少國家專業(yè)行政部門的人才流失。著名政治學者鄭永年曾感慨中國的外交是業(yè)務型的“小外交”。但問題是：隨著外交部門戰(zhàn)略功能的逐漸剝離，官員們只可能會越來越保守，越來越滿足于瑣碎但穩(wěn)定的事務處理。中國現(xiàn)有的不平衡精英體制，很難培養(yǎng)出有戰(zhàn)略眼光的外交精英。

中國與西方的另一個差距是教育的含金量。還是以法國為例：無論是政策執(zhí)行精英還是意識形態(tài)精英，其接受的培訓都強調(diào)兩點：清晰的表達能力和數(shù)理分析能力。但反躬自省，中國的精英培續(xù)體系多大程度上強調(diào)了這兩項，尤其是后一項呢？既然行政領域受法國經(jīng)驗的啟示良多，不妨多建立和完善可以直達天聽、代表國家的類似“專員”制度，監(jiān)督考核行政培訓內(nèi)容。目前，中國最高層在反腐中使用的直接派出巡視組制度，可以借鑒到精英培育中。

以上談了不少中國應該向西方學什么。做一小結，可歸納為四點：分清精英分工、促進兩大類精英的力量平衡和雙向交流、內(nèi)化以法治為核心的理念、提高專業(yè)素質(zhì)。

回到前文所說的“揚棄”，西方經(jīng)驗亦有其教訓。談到中國精英教育通過西洋鏡需規(guī)避的領域，大致分兩種：體制上不相關的，和實踐上失敗的。第一點相對直白：西方兩類精英和三權分立政體的相互投影，在中國為根本制度所不容。中國的政體，決定了意識形態(tài)精英擁有憲法賦予的統(tǒng)治法理。中國的精英體制，不能是像美國的明確分工制或法國的平等交流制。如何在強調(diào)意識形態(tài)精英的絕對權威同時打造一個開放的職業(yè)化政府，這恐怕只能依靠中國的為政者自行摸索了。

第二點，就是防止政策執(zhí)行精英的“獨立王國化”。在這一點上，西方倒是有前車之鑒。以英國為例。以鐵娘子著稱的首相撒切爾夫人，曾是一部名為《是，大臣！》（Yes Minister）諷刺劇的熱衷觀眾。其原因就是這部戲?qū)τ男姓嗷M行了淋漓盡致的諷刺。劇中的主人公哈克爾大臣作為議員，顯然是意識形態(tài)精英的一分子。哈克爾被派駐為某行政部門大臣后，雖然有自己的想法和戰(zhàn)略，但卻處處受到終生供職于該部門的執(zhí)行官僚們的陽奉陰違。常務次官阿普比爵士，表面上對哈克爾點頭哈腰，實際上卻處處設卡，讓哈克爾一事無成。盡管劇情是虛構的，但該劇能成為撒切爾夫人的最愛，恐怕是她從中體會到了不少真實中的荒唐和無奈吧。俗話說“鐵打的營盤流水的兵”。但在官僚體系，進了營的兵很有可能呆上一輩子，倒是領頭的換來換去。有了這樣的體制安排，難怪終生供職于該部門的阿普比爵士，會抱著多一事不如少一事的態(tài)度，對大臣極盡敷衍。

與英國的例子相關聯(lián)的，就是歐盟所謂“民主赤字”的問題：隨著歐洲一體化進程的深化，歐盟在經(jīng)濟、金融和其他功能性領域，越來越像一個國家。而統(tǒng)治這個國家的，不是各國的領導人和意識形態(tài)精英，而是位于布魯塞爾歐盟總部的官僚精英們。問題是：這些官僚都是通過任命制而不是民選產(chǎn)生。他們的決策，雖然理論上可能有利于整個歐盟，但卻可能會對某些具體國家或某些行業(yè)產(chǎn)生負面甚至致命影響。歐盟畢竟不是一個主權國家，而是國際組織。一個國際組織的官僚精英，開始凌駕于以民意為基礎的意識形態(tài)精英之上，造成民主的空洞化。這不得不說是國際化帶來的新問題。

另一個精英退化的例子來自于鄰國日本。戰(zhàn)后日本經(jīng)濟的騰飛，很大程度上取決于一個素質(zhì)極高的官僚隊伍，尤其是通產(chǎn)省。美國著名學者查莫斯·約翰遜為此還寫了一本專門研究通產(chǎn)省和日本經(jīng)濟奇跡的著作，一時成為東亞學者的必讀書目。［6］但進入20世紀90年代后，通產(chǎn)省的官僚越來越呈現(xiàn)思維僵化閉鎖的傾向，政策效用越來越低。日本民主黨于2009年變天成功后，其首相鳩山由紀夫曾聲稱要將執(zhí)政權從官僚手里奪回來。這個口號本身，就體現(xiàn)了日本意識形態(tài)精英和官僚精英的緊張關系，而事實確是以鳩山和民主黨敗下陣來為結局。2012年，和官僚精英一向采取井水不犯河水態(tài)度的自民黨回歸，日本官僚的獨走現(xiàn)象，恐怕還會繼續(xù)下去。

結語

“精英治理”不僅是中國的政治治理難題，更是橫亙在全球執(zhí)政者面前的一道坎。如何協(xié)調(diào)意識形態(tài)精英和治理精英的關系，各國各區(qū)域都在探索之中。歸根結底，各國道路不盡相同，效果不一而足，但思路都有想通之處：精英育成，就像要筑成一條充滿入口和出口的高速路——一個有生命力的精英培育系統(tǒng)， 必須是一個開放、平衡和充滿交流的架構。意識形態(tài)精英抓思路和大局、治理精英抓執(zhí)行和落實。而兩類精英共需的，是對“法”這個價值觀的內(nèi)化。而這，也正是中國新一屆黨政最高機關的共識。

（作者單位：美國丹佛大學政治學系）

注釋：

1.Michael Kazin, Rebecca Edwards, and Adam Rothman edited, The Princeton Encyclopedia of American Political History, Princeton University Press, 2010.

2. W. Phillips Shively, Power & Choice: an Introduction to Political Science, 14th edition, McGraw Hill, 2014.

3. Max Weber, Economy and Society, edited by Guenther Roth and Claus Wittich, University of California Press, 1978.

4. Kay Lawson, The Human Polity: a Comparative Introduction to Political Science, 5th edition, Houghton Mifflin Company, 2003.

5. Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective, Harvard University Press, 1962.

6. Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: the Growth of Industrial Policy, 1925-1975, Stanford University Press, 1982.

政績考核的內(nèi)在悖論

毛澤東說，在路線確定之后，最重要的因素就是干部。這個判斷強調(diào)國家治理的關鍵在于吏治。在諸多管理工具中，吏治的關鍵則在于形成一套有效的干部激勵機制，以幫助公職人員成長為出類拔萃之輩的干部。在目前的制度安排下，這種激勵更多表現(xiàn)在通過構建量化指標來對官員的工作業(yè)績進行測量，并且將測量的結果和官員的選拔任用結合起來。借助量化指標可以對官員的業(yè)績和能力進行精確的區(qū)分。盡管如此，這種制度設計也導致了一系列的問題，其中最為突出的問題就是績效考核中存在集體數(shù)據(jù)作假等博弈行為：被考核者采取不正當甚至是違法的手段對數(shù)據(jù)進行調(diào)整，即出現(xiàn)社會學家所說的目標替代的問題。在這種情況下，績效考核從一種手段被異化為目的本身。

近年來，公共部門中量化考核及其引發(fā)的負面效應已經(jīng)成為公共管理和組織社會學研究的重要主題，這些研究使得我們得以窺見博弈這個近乎黑箱的組織現(xiàn)象。牛津大學萬靈學院的胡德（Christopher Hood）教授的一系列研究都揭示了量化考核的悖論：當一項績效考核對被考核者的獎懲過大的時候，那么它扭曲被考核者的激勵結構和誘發(fā)博弈行為的可能性更大。在他與合作者貝文（Bevan and Hood, 2006）對英格蘭公共衛(wèi)生領域的量化指標的研究中，他們發(fā)現(xiàn)對醫(yī)療救護響應時間的硬性考核規(guī)定導致了醫(yī)護人員對數(shù)據(jù)進行違規(guī)修正的行為。例如，為了達到不超過4個小時救助等候時間的目標，一些病人被要求在救護車中等待，直到醫(yī)院確定他們能在規(guī)定時間內(nèi)開展救助才允許這些病人進入醫(yī)院。威斯康辛—麥迪遜大學的海因里奇通過實證研究發(fā)現(xiàn)，在就業(yè)培訓中，根據(jù)參與人員完成訓練后的就業(yè)狀況來決定管理者的績效工作的分配，確實誘發(fā)了項目管理者的策略性行為。例如，項目的管理方將一些就業(yè)前景不好的培訓申請者（如低學歷和少數(shù)族裔等）排除在項目外，以此來達到“提升”項目效果的目的。

基于中國情境的許多實證研究也證實了類似的悖論。香港城市大學的陳漢宣教授和高潔博士的一系列有關中國地方政府績效評估的研究，都發(fā)現(xiàn)量化考核誘發(fā)了不同程度的數(shù)據(jù)造假行為（Chan and Gao, 2012）。斯坦福大學的周雪光老師及其合作者對中國官僚機構運作的近距離觀察，也提供了與此相關的豐富證據(jù)（周雪光，2008）。高潔博士（Gao, 2015）在新近的一篇論文中，將中國地方政府的目標責任制中存在的博弈行為區(qū)分為良性博弈和惡性博弈，兩者的區(qū)別在于，“博弈”是否導致了報告的績效和真實績效之間的差異。良性博弈主要包括棘輪效應和門檻效應，主要是指被考核者為了避免下一輪考核中更重的任務，將指標的完成水平限制在考核方確定的目標水平之下，或避免以較大幅度地超過上級確定的目標值。這類博弈行為以往并沒有得到足夠的關注，但近年來開始見諸文獻。例如，一些研究人員發(fā)現(xiàn)，為了應對逐年上升的考核任務，基層派出所會把超額完成的犯罪打擊任務，按照一定的比例“交易”給完成情況不理想的派出所，以此來達到一種“雙贏”的局面：超額完成的派出所可以避免來年更重的考核壓力，而未完成任務的單位則可以通過考核。這類博弈行為出現(xiàn)的直接誘因是目前績效指標的制定方式：下一年考核目標值的確定，是基于該指標今年的完成情況來制定，因此被考核者為了減輕考核壓力，他們會避免在考核指標上完成得太過理想。

相比較而言，惡性博弈指的是被考核方由于種種原因無法完成考核任務，而通過直接的數(shù)據(jù)造假來影響考核的結果。在一些情況下，惡性博弈會直接損害民眾的利益。例如，一些地方為了完成節(jié)能減排的任務，對所在轄區(qū)的企業(yè)和居民進行拉閘限電，嚴重影響了企業(yè)生產(chǎn)和民眾生活。再如，為了遏制耕地銳減的勢頭，各級政府已經(jīng)建立了耕地保護目標責任制。為了平衡耕地保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，耕地保護的基本原則之一是耕地總量動態(tài)平衡，允許地方在占用耕地的同時補充數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?。但是一些調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“占優(yōu)補劣”的情況較為普遍：非農(nóng)建設用地占用的大都是良田沃土，而補充的耕地主要是土壤肥力差、生產(chǎn)能力不足及灌溉條件較差的耕地。表面上看，耕地的絕對數(shù)量沒有減少，但是耕地的綜合生產(chǎn)能力被嚴重削弱。從長遠來看，“占優(yōu)補劣”的問題影響的是國家的糧食安全。這些例子都說明，惡性博弈行為在一定程度上是通過犧牲民眾和社會的利益來完成考核任務的。

此外，這些行為的隱秘性和敏感性也使得我們無法準確估計各類博弈行為的普遍程度。但是從部分基層公職人員對考核數(shù)據(jù)真實性的質(zhì)疑（Xiao and Womack, 2014），到大家經(jīng)常聽到的一些順口溜，例如，“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國務院”，我們不難窺探數(shù)據(jù)“注水”的問題事實上十分嚴重。?

博弈行為對官員選拔機制的扭曲

這些博弈行為的危害是多方面的。博弈行為首先對政府的科學決策構成威脅。大數(shù)據(jù)時代的公共管理愈加強調(diào)數(shù)據(jù)驅(qū)動。盡管政府決策的數(shù)據(jù)來源是多方面，但是自身的統(tǒng)計體系是其中重要的因素。因此，博弈行為的發(fā)生首先損害了數(shù)據(jù)的真實性和可靠性，“注水”的數(shù)據(jù)導致決策者對實際情況的誤判。例如，近年來，一些地方政府片面追求經(jīng)濟數(shù)據(jù)的華麗，進而對數(shù)據(jù)進行人為的修正。如果這種行為具有普遍性，那么決策層可能會對宏觀經(jīng)濟環(huán)境形成錯誤的認識。類似地，在犯罪打擊領域，目前一種頗為流行的主張是，警力跟著警情走：警力資源的配置必須根據(jù)地方的治安狀況來制定。如果基層派出所對反映他們績效的治安績效進行干擾或調(diào)整，那么數(shù)據(jù)結果將嚴重影響上級公安部門對治安形勢的判斷，進而誤導警力資源的科學配置。

其次，博弈行為損害了政府組織內(nèi)部的信任，增加了治理的成本和難度。政府績效評估從本質(zhì)上說是一種激勵工具，但是由于博弈行為的發(fā)生，上級在考核的時候不得不加大了許多資金和技術投入用于減少博弈的空間。例如，在環(huán)保領域，環(huán)保部借助了污水排放在線監(jiān)控來避免基層數(shù)據(jù)作假。盡管這些投入的效果如何有待評估，但是從這些例子不難看出，博弈風險明顯提高了上級政府的治理成本和難度。

此外，博弈行為的發(fā)生扭曲了官員選拔機制。從理想的層面理解，官員的選拔和任用無非是讓“能者上，平者讓，庸者下”。如果數(shù)據(jù)造假非常普遍，甚至存在社會學家所說的“上下級共謀”對績效結果進行非法干擾，那么績效評估作為一把選賢任能的尺子將會失靈，在考核的“錦標賽”中勝出的將是那些善于對數(shù)據(jù)進行調(diào)整的官員，而那些實事求是的官員將受到淘汰。顯然，放任這個問題存在，將嚴重污染中國官場的政治生態(tài)。

但是，一個更進一步的問題是，為什么會出現(xiàn)考核作假？特別是考核技術日益改進的背景下，為什么博弈行為仍然普遍存在？對官員在考核中的作假行為，目前的解釋，仍然局限于委托—代理理論。這個框架的基本出發(fā)點，是將政府組織間的上下級關系視為委托者和代理者的關系，委托人和代理人之間的目標不一致，以及雙方的信息不對稱導致了博弈行為的出現(xiàn)。許多研究都是從這個視角來分析這個問題的。

但筆者認為，盡管委托—代理視角具有一定的解釋力，但是要理解這些行為的發(fā)生，就必須關注誘發(fā)博弈動機和行為的制度邏輯。制度邏輯視角可以為博弈行為的發(fā)生以及這些不正當行為的頑固性提供一種新的解釋。這個理論流派的主要觀點是，社會是由不同的制度邏輯構成的，這些制度邏輯為個體的行為提出了相互矛盾的要求。盡管制度邏輯是在社會的宏觀層面運作的，它們塑造了行動者的認同（“我是誰”）、目標（“我追求什么”）和手段（“我要如何實現(xiàn)目標”）。另一方面，制度邏輯視角也認為，個體依據(jù)制度邏輯行動會強化制度邏輯本身，這也是為什么制度化的行為一旦形成就會表現(xiàn)出很強的穩(wěn)定性?？傊@個理論流派強調(diào)制度邏輯和行為之間存在的相互影響的關系：即制度邏輯塑造了個體的行為，而個體的行為反過來會強化制度邏輯。

新官僚精英機制的出路

在當前的制度安排下，量化考核更容易誘發(fā)國家科層（state-bureaucratic）的官僚化邏輯。在這個邏輯占主導的制度體系下，官員的合法性取決于他們對上級制定的各種指令的回應和執(zhí)行，因此他們必須將注意力聚焦于上級下達的指令。近年來，橫向排名機制、末位淘汰和一票否決等考核技術的應用，使得被考核者對上級制定的各種指標更加敏感，前者的注意力被鎖定在了自上而下分配的量化指標上。在一些極端的情形下，被考核者不得不采用博弈行為來確保自己在考核中的優(yōu)勢。博弈行為的發(fā)生，事實上就是國家科層邏輯影響官員動機和行為的體現(xiàn)，而遵循國家科層邏輯的行動策略，反過來又固化了這一官僚化邏輯在制度環(huán)境中的主導地位。

從制度邏輯的角度出發(fā)，減少博弈行為的關鍵，在于如何從技術上和制度上緩解國家科層邏輯對官員行為的控制。筆者認為可以從以下幾個方面入手：首先，必須完善測量體系的設計，尤其是確定績效目標的合理性。目前指標任務的制定存在“只升不降”的趨勢，而且為了所謂的“打出多余量”，一些考核者慣用橫向排名機制，這便意味著單純完成上級下達的任務是遠遠不夠的，被考核者必須獲得“相對績效”的優(yōu)勢。在考核的高壓下，自上而下的層層加碼和自下而上的層層注水成為常態(tài)。事實上，不少經(jīng)驗研究已表明，目標任務的難度和博弈的發(fā)生之間存在一定的關聯(lián)性（Bohte and Meier, 2000）。因此，如何提升目標和指標制定的合理性，是降低博弈風險的當務之急。

目標的合理性，還意味著在制定考核指標和目標的過程中必須兼顧地方發(fā)展程度和發(fā)展定位的差異，避免搞“一刀切”。廣東省貫徹和落實科學發(fā)展觀考核體系的設計就是一個很好的例子。自2008年以來，該考核體系將全省分為四類地區(qū)，分別是都市發(fā)展區(qū)（廣州、深圳）、重點發(fā)展區(qū)（粵西、粵北、粵東）、優(yōu)先發(fā)展區(qū)（廣、深以外的珠三角城市）和生態(tài)發(fā)展區(qū)（河源、梅州等）。四類地區(qū)的指標和權重設計，都是根據(jù)地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略來確定。通過差異化和個性化考核可以顧及地方發(fā)展的特色，實現(xiàn)績效考核的公平性和結果的可比性。相反的，目標設定上的“一刀切”非常容易誘發(fā)博弈行為。高潔博士 （Gao, 2015）在其論文中就講述了這樣一個例子。在陜西省某縣，按照績效考核的要求，每個地方必須完成一定數(shù)量的農(nóng)村富余勞動力轉移，但是對于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于當?shù)赜兄^為發(fā)達的果樹種植產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民通過種植業(yè)就可以獲得高于外務工的收入，因此下達富余勞動力轉移的硬指標是不合理的。為了應對這些指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不捏造數(shù)據(jù)。從這些例子可以看出，績效目標不合理是誘發(fā)績效考核博弈的主要原因之一。

其次，要改善績效數(shù)據(jù)的采集手段。博弈行為在很大程度上是被考核方對自由裁量權的濫用，破解這個問題的相應辦法，就是提高績效數(shù)據(jù)采集的獨立性。例如，在耕地保護領域，衛(wèi)星航拍技術的運用對地方政府的耕地保護形成了很大的壓力。在衛(wèi)星遙感技術的協(xié)助下，國土部門將一個地區(qū)同一地域的兩個不同時間點的衛(wèi)片進行對比，就可以直觀地判斷所拍攝地域土地利用的變更情況。這項技術的應用，明顯減少了考核的主觀性和被考核方博弈的空間。應該強調(diào)的是，這些手段和技術的應用雖然不可能完全杜絕博弈行為，但可以減少績效數(shù)據(jù)采集過程中對被考核方的依賴。當然，績效考核的設計也需要考慮到成本的問題，在經(jīng)濟條件允許的情況下，可以嘗試應用技術化的手段提升績效數(shù)據(jù)采集的獨立性。

另外一個相應的方法是借助其他數(shù)據(jù)對績效數(shù)據(jù)的真實性進行校驗。 Rawski （2001）的研究，就是通過比較GDP的增長和能源消耗之間的反差來對中國GDP數(shù)據(jù)的真實性提出質(zhì)疑。作者的邏輯是，GDP的增長必須建立在能源消耗的基礎上，能耗下降但GDP仍然快速增長只有兩種解釋，一種是單位GDP能耗劇烈下降，但是這顯然不符合中國的實際。另外一種可能的解釋就是數(shù)據(jù)作假。事實上，考核的競爭壓力下如何擠出績效數(shù)據(jù)的水分，也是決策層的重要關切。例如，李克強總理在擔任遼寧省委書記的時候告訴來訪的美國駐華大使，他更喜歡通過耗電量、鐵路貨運量和貸款發(fā)放量來評估當時遼寧省的經(jīng)濟狀況。英國著名的政經(jīng)雜志《經(jīng)濟學人》受到這個方法啟發(fā)將這三項經(jīng)濟指標進行綜合，設計出了“克強”指數(shù)。這些例子說明，如果一個關鍵業(yè)績指標非常容易受到操縱，一個相應的方法就是采用多個相關指標進行共同的測量和校驗。

第三，要盡可能擴大績效評估指標體系的涵蓋面?？冃гu估研究的一個比較一致的觀點是，對于被考核者而言，理性的策略就是測量什么就重視什么。因此，在指標設計上要避免過于簡單化。組織的注意力是一種稀缺的資源，為了避免出現(xiàn)選擇性關注，政府績效指標的設計必須包括關鍵業(yè)績指標（Key Performance Indicators）。此外，指標之間必須具有一定的邏輯關系，即涵蓋投入、產(chǎn)出、過程和結果。和西方公共管理改革的趨勢一樣，許多地方政府在實施績效評估過程中都存在一種結果至上的傾向，對完成績效目標的投入和過程重視不夠。事實上，在評價官員的實績中，考核的設計者不僅僅要重視結果，還要考慮過程，即完成目標的手段的合理性和正當性（王漢生、王一鴿 ，2009）。

在指標的篩選過程中還需要注意一個問題，就是考核指標是否適合用于評價政府部門的業(yè)績。如果考核的內(nèi)容受到被考核者努力以外的因素影響，那么這些指標不宜作為有效的信號來評價官員的業(yè)績。例如，目前許多地方政府開始使用公眾主觀感知指標（例如滿意度和幸福感等）對政府機構的業(yè)績進行測量，但是影響這些主觀感知的因素除了公共服務的質(zhì)量外，還包括了許多被考核者無法直接影響的因素。例如，幸福感的許多研究表明，人格甚至是受訪者填答問卷時候的心情，都可能會影響他們報告的幸福感的高低 （Schwarz and Strack 1999）。如果考核的設計者過于強調(diào)這些“民意指標”，那么可能誘發(fā)被考核者的抵觸甚至是博弈行為?？傊?，在指標體系的設計上必須考慮權責一致。

最后，除了在技術上和方法上對考核進行改良外，筆者認為，政府績效考核應該在政治問責和組織學習中尋求平衡點。哈佛大學肯尼迪政府學院的羅伯特·貝恩教授認為，公共部門的績效考核應該包括評價、控制、預算、激勵、學習和提升等功能（Behn, 2003）。但在實踐中，我們觀察到，目前對政績考核的應用，過于強調(diào)績效評估的控制和問責功能，而忽視了這項工具的其他作用。筆者認為，改進政府績效考核的方向是，弱化績效評估的問責取向，減少被考核者對考核的抵觸，并且強化績效評估在推動組織學習和創(chuàng)新中的作用。實現(xiàn)績效考核的功能轉變，可以促使對這項工具的應用回歸理性。

總之，不同于目前主流媒體將考核博弈行為的發(fā)生歸結于涉事官員的自利動機和道德缺陷，筆者的主要觀點是，必須重視誘發(fā)博弈行為的制度性根源?？冃Э己说闹贫仍O計非常容易誘發(fā)國家科層官僚化的制度邏輯，這個邏輯將被考核者的注意力局限在各種自上而下制定的量化指標上。而在國家科層邏輯占主導性的制度環(huán)境中，包括數(shù)據(jù)造假在內(nèi)的各種博弈行為，對于被考核者來說就是一種“理性”的行為。對于博弈行為的出現(xiàn)，我們必須從制度上尋找原因和對策。沒有這一點，如何尋找新官僚精英將成為無本之木。

受到中國幾千年來“學而優(yōu)則仕”的觀念影響，公務員至今仍然是一個非常具有吸引力的職業(yè)選擇。競爭激烈的公務員考試選拔，無疑能夠確保進入這個隊伍的大部分人都是有潛力成為獨當一面的政務精英。公共部門這個“雇主”需要幫助這些年輕的公務員更快更好地成長，讓公共管理成為他們施展抱負的地方，將他們的個人成長和組織發(fā)展統(tǒng)一起來。但是，目前的量化考核在這一點上起到了反作用，不合理的績效考核機制迫使不少公職人員疲于應對各種自上而下的考核指標，甚至導致他們對自己工作的意義和價值產(chǎn)生了懷疑。從這個意義上說，尋找新的官僚精英，關鍵在于如何通過完善績效管理等激勵機制最大限度釋放公職人員的潛能和公共服務動機。這或許可以為鄭永年先生提出的“出類拔萃之輩去了哪里”一問提供一些初步的回答。

（作者單位：廣東外語外貿(mào)大學政府與管理學院）

績效對中國官僚精英的晉升重要嗎?

一國官僚精英的選拔、晉升模式，對其政治發(fā)展方向、體制運作情況以及公共決策質(zhì)量扮演決定性角色。早在20世紀初期，政治社會學者如Mosca、Pareto等人便主張存在一個穩(wěn)定、有效的精英選拔與流動機制，讓精英群體能夠持續(xù)“更新”，將是一國政體能穩(wěn)定運行的關鍵。［1］從宏觀視角觀之，官僚精英集體特征將反映出一國政治體制所彰顯的價值取向與文化；從微觀方面來看，個別官員的晉升機制則突顯政治體制運作的基本原則；從學理上觀之，我們期待官員的仕途發(fā)展應高度取決于個人的治理績效、表現(xiàn)。當治理績效成為晉升機制的主要標準，官員在政治激勵的影響下，將有動機產(chǎn)出良善治理，兩者呈現(xiàn)良性循環(huán)；相反地，若官員政權治理的表現(xiàn)對其晉升機會影響甚微，那么，官僚將沒有動力去產(chǎn)出良善治理，國家整體公共治理與政策質(zhì)量也將日益低落。當然，官員仕途發(fā)展是一個時序跨度極長的過程，治理表現(xiàn)、記錄是長期累積的；而不同時空環(huán)境、不同崗位官員也有不同的“政績”評量標準。以中國為例，20世紀90年代招商引資、經(jīng)濟成長率等經(jīng)濟發(fā)展指標一直是衡量地方官員表現(xiàn)的重要標準，但近期維穩(wěn)、環(huán)保等不同面向已開始受到重視；此外，專業(yè)部門（如交通、水利、農(nóng)業(yè)等）的官員有其特定的績效衡量指標，但地方官員則被預期應有綜理全局的能力。

在西方國家，官員晉升機會與治理表現(xiàn)的關聯(lián)性在一定程度上是成立的：對民選官員來說，在定期改選下他們?yōu)橼A得選舉必須讓民眾滿意其表現(xiàn)；在選票壓力下，他們?nèi)蚊鞑块T官員也必須考慮民眾評價。然而，在中國，這項關聯(lián)性表現(xiàn)得并不那么直接。首先，中國是一個一黨執(zhí)政的國家，中央到地方各級黨政機關缺少定期更替行政權的可能。因此，黨必須在制度上提供激勵各級領導干部、官員產(chǎn)出善治的機制，并隨著時空環(huán)境來不斷地更新評估標準；其次，官場不具政治問責的傳統(tǒng)。一般來說，除非涉案或健康不佳，否則鮮少出現(xiàn)官員降職或撤職的情況。這意味著政績平平的精英大多仍可確保享有原級待遇，并在原級職務直到“屆齡”；最后，近年來中共開始重視干部問責，如強調(diào)干部的“三嚴三實”、“能上能下”等。［2］但細究其內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)相關規(guī)定并非“激勵機制”，而是按反腐倡廉原則強調(diào)干部的個人操守、作為，以及解決問責、職務調(diào)整的“能下”問題。這些規(guī)定或許有助于規(guī)范、制止領導干部的貪腐行為，但并不能確保官僚精英產(chǎn)出良善治理。

本文將關注中國官僚精英的晉升機制，由此來討論官員的政治激勵是否與在多大程度上來自其治理表現(xiàn)的影響。從社會流動觀點來看，現(xiàn)有黨政領導干部選拔的各層級年齡界線限制，很可能降低官員晉升機會與治理表現(xiàn)的關系，有限的政治激勵將很可能連帶影響公共治理質(zhì)量。以下將首先帶入社會流動的理論視野，透過界定不同流動型態(tài)來突顯當前中國干部晉升機制的“栽培”性質(zhì)；接著討論具有“栽培”性質(zhì)的現(xiàn)有干部選拔制度，并探討其對公共治理質(zhì)量的可能影響；最后是結論與討論。

干部晉升機制的“栽培”性質(zhì)

從集體來看，官僚精英為社會階層中的一個集合體；從個體來看，仕途發(fā)展為個人在政治階層一系列晉升/未晉升的集合，社會流動的理論典型或許可以作為理解中國干部晉升機制的起點。當然，現(xiàn)實的流動型態(tài)不會全然屬于這兩者中的一個，但帶入這兩項流動典型對理解中國官僚精英的政治激勵來源相當有幫助。

從學理上來看，社會流動有“贊助式流動”（sponsored mobility）與“競爭式流動”（contest mobility）這兩種典型。 ［3］贊助式流動認為個人職業(yè)生涯的發(fā)展取決于早期挑選：既有精英會挑選屬意的接班者，接著對他們進行有計劃的培育。因此，在職業(yè)生涯早期被選中者，將得到贊助并進入到與未中選者截然不同的晉升管道與栽培路徑中。在這樣的選拔機制下，個別官僚的仕途發(fā)展將是連續(xù)性的，最關鍵的因素為是否得到挑選/贊助。當然，在不同社會環(huán)境里，精英挑選的條件、因素不盡相同，但相似的是在較偏向贊助式流動的干部選拔機制中，主要影響個人晉升機會的將會是諸如個人條件、背景與社會關系等固定、長期的穩(wěn)定因素。

相比之下，競爭式流動則主張個人在不同階段、層級的晉升機會是全面開放、獨立的，且唯有前一回合的贏家才能參加下一回合的競爭。在全然開放、強調(diào)競爭的流動體系中，精英的晉升機會在各階段、層級中是彼此毫無關聯(lián)的。換句話說，對某一層級官員來說，由于他/她已是上一回合競爭的贏家，影響其未來晉升機會的將是如當前表現(xiàn)的實時性因素，而不是早期的表現(xiàn)或其他固定因素。從這個角度來看，強調(diào)地方領導人仕途發(fā)展來自其促進經(jīng)濟表現(xiàn)影響的“晉升錦標賽”觀點，便是基于競爭式流動觀點。［4］除了地區(qū)間在促進經(jīng)濟成長上的相互競爭，亦有其他實證研究發(fā)現(xiàn)，地方領導人與前任領導人在經(jīng)濟表現(xiàn)、對中央稅收貢獻等方面的對比，也影響了其仕途發(fā)展。［5］按上述流動典型的討論，若官僚精英的晉升機會較大程度取決于個人實時性的治理績效、表現(xiàn)，則應較符合“競爭式流動”型態(tài)；反之，若存在早期挑選的影響且其作用較大，則偏向“贊助式流動”型態(tài)。

那么，中國官僚精英晉升機制為何？從《黨政領導干部選拔任用工作條例》來看，我們可以找到些許相符于“競爭性流動”的規(guī)范。如第二章的選拔任用條件，《條例》提及擔任縣處級以上領導職務干部所需的工作經(jīng)驗與時間；［6］黨政領導干部應當逐級提拔等。［7］這些規(guī)范意指領導干部應在各層級累積工作經(jīng)驗、接受能力考核與測試，邏輯上應符合績效取向的政治激勵原則。然而，現(xiàn)有的“年齡界線”，卻隱含著另一項流動典型的邏輯——贊助式流動。一般來說，正科級、正處級、正廳級領導崗位不再提拔的年齡分別為年滿40、50、55歲；而副部級、正部級、正（副）國級的退休年齡分別為60、65與70歲。正由于現(xiàn)有選拔制度中各層級存在嚴格的年齡限制，使得精英官僚選拔機制應具明確的“栽培”性質(zhì)。可以預期的是，層級愈高的領導干部通常愈需要人事穩(wěn)定（即較長的任職時間），因而在相同層級中，愈年輕的干部在晉升上愈有優(yōu)勢（即通稱的官齡、部齡）。我們?nèi)绾晤A期某領導干部一方面年紀輕，另一方面在各層級又具有豐富領導經(jīng)驗甚至治理表現(xiàn)、紀錄良好？從社會流動的角度來看，這兩者顯然具有邏輯上的沖突。

為解決上述的流動邏輯沖突，現(xiàn)有的官僚精英選拔機制在考慮績效表現(xiàn)之外，也存在栽培、贊助成分，從而符合工作歷練與治理績效以及年齡界線的要求。從流動觀點來看，中國官僚精英的晉升模式應是“贊助式流動”與“競爭式流動”的結合：首先，應有部分干部得到挑選，進入到如贊助式流動主張的被栽培晉升管道中；其次，并非所有受挑選者都能得到晉升機會，他們或?qū)⒈话才旁谥匾殑諝v練，累積工作經(jīng)驗與接受考核，最終，只有那些通過考核者方能夠向上晉升，突顯競爭式流動的績效取向性質(zhì)。近年來，亦有實證研究以中央委員為例，證實干部晉升的“栽培”機制，分析指出在中委會中，年齡較低、具有中央跨部門或地方一把手經(jīng)驗等因素可顯著增加中央委員的晉升機會。［8］

官僚精英的“栽培”制度及其對公共治理質(zhì)量的影響

除了從流動觀點來認知中國干部晉升機制的栽培性質(zhì)，到目前為止，至少還有兩項相關制度可作為例證：一項是“后備干部制度”。后備干部隊伍建設最早可追溯至1980年初期鄧小平對干部制度的期待。經(jīng)過30余年的發(fā)展，當前后備干部的選拔標準與數(shù)量也較早期更為清晰。如《2009～2020年全國黨政領導班子后備干部隊伍建設規(guī)劃》明確指出，中組部應重點掌握1000名左右的省部級黨政領導班子后備人選，其中近期可進領導班子的后備人選300名左右，黨政正職后備人選100名左右（所有省部級后備干部皆是現(xiàn)任的地廳級官員）。在后備干部制度中，與“屆齡退休”最為相關的是各層級明確的年齡要求。以省部級為例，中組部歷年的文件指出，后備干部應以45至50歲的干部為主體，并抓緊配置45歲以下的后備干部（如部委要有1至2名，省市區(qū)要有3至5名等）。而《規(guī)劃》也特別著重后備干部的培養(yǎng)：如文中提及后備干部應到中心城市、黨政重要部門、大型國有企業(yè)等主要領導崗位鍛煉考驗；到艱苦的地方和完成急、難、險、重任務中鍛煉考驗等；基層工作經(jīng)驗的重要性等等。一般來說，對后備干部的栽培、鍛煉分為兩種型態(tài)。第一，不同分口干部有其特定的工作鍛煉內(nèi)容，如經(jīng)濟類、政法類、黨群類等，因而具有特定的職務安排；第二，除了專業(yè)分口外，后備干部也被期待應培養(yǎng)綜理全局、多方面的治理能力，因此崗位輪換、安排分管常務工作，以及到不同單位、地區(qū)任、掛職也是常見安排方式。［9］

另一項是“干部交流制度”。在1990年出臺的《中共中央關于實行黨和國家機關領導干部交流制度的決定》，提到干部交流制度的目的是為了提高干部素質(zhì)、豐富經(jīng)驗與提高領導水平，以及避免地域主義、排斥外來干部的傾向。在后續(xù)的修正中（見《黨政領導干部選拔任用工作條例》），交流制度更明確界定交流的層級（如縣級以上）、范疇（如推進地區(qū)之間、部門之間、地方與部門之間、黨政機關與國有事業(yè)單位及其他社會組織之間的干部交流）。

不論是后備干部制度或交流制度，皆顯示“職務安排”已成為黨培育、考核各級官員，并為其累積工作經(jīng)驗的重要方式。這突顯年齡界線對干部晉升機制的影響：由于時間壓力，且高層級領導干部通常需要較穩(wěn)定的任職時間，因而各項職務安排已成為黨在時間有限情況下考核領導干部能力并累積干部工作經(jīng)驗的手段。那么，這可能對公共治理質(zhì)量帶來哪些影響？本文將從干部心理、晉升機制中的“栽培”性質(zhì)以及考核機制等方面進行討論。

第一，干部將追求短期、可見之績效，而無意對施政進行長期規(guī)劃。如前所述，在各層級年齡限制的時間壓力下，黨大多透過“職務安排”措施來累積干部工作經(jīng)驗并考核其能力。盡管官方規(guī)定除某些特殊情況，干部“應當滿一個任期”（即五年），但領導干部在每個層級歷練的時間其實相當有限。正省部級以下領導人（后備干部），往往在黨的安排下透過掛職鍛煉快速累積資歷；［10］即使黨對省部級官員通常有較長的任職時間要求（有時甚至需要任滿兩個十年的任期），但也常常透過多省、多部門安排來鍛煉干部工作能力。在這樣的情況下，干部往往無法對施政進行長期規(guī)劃，而是追求短期、可見建設與績效，這不利于各地區(qū)、各專責業(yè)務部門長久發(fā)展。

第二，“重視政績”可能影響干部工作士氣。在當前中國干部任命制度中我們可以發(fā)現(xiàn)重視“政績”的相關規(guī)范，研究亦證實仕途發(fā)展與地方領導表現(xiàn)（如促進經(jīng)濟發(fā)展）的關聯(lián)性。然而，這種關聯(lián)性可能來自贊助、栽培的背后主導。舉例來說，若某一官員得到上級偏愛，則他很可能被安排到經(jīng)濟發(fā)展程度較高地區(qū)、業(yè)績良好企業(yè)任職，為被栽培人選“出政績”，累積晉升條件。近期的研究也證實，若地方干部第一個領導職務便被安排到經(jīng)濟發(fā)展程度較高的省份任職，則有較大的機會隨即向上晉升。［11］正因為年齡限制帶來的時間壓力，在無法顧及所有干部具有相同任職時間區(qū)段的情況下，“重視政績”的情況難以避免；而當“重視政績”的情況嚴重時，其也將打擊第一線領導干部之工作士氣。

第三，考核機制可能使干部缺乏創(chuàng)新、墨守成規(guī)與重視關系建立。如先前所提及，“掛職鍛煉”已經(jīng)成為黨累積干部工作經(jīng)驗、考核能力的重要方式。一般來說，掛職通常分為兩大類：一類是下掛，即國家機關的處長級以上干部到地方政府掛職；另一類是上掛，即地方縣長或處長級以上干部到國家機關掛職（另也有支持偏遠地區(qū)的掛職）。從此來看，掛職鍛煉的目的是希望彌補領導干部各方面（中央、地方）工作經(jīng)驗的不足。通常在歷經(jīng)掛職鍛煉后（通常為一年，后延長為兩年），若組織鑒定、考核表現(xiàn)良好，掛職干部將在返回派出單位后很快獲得提拔。由于鑒定考核標準各單位不一，負責的主要是掛職單位的“一把手”。在這樣的情況下，掛職干部往往會多放心思迎合掛職單位、墨守成規(guī)，甚至與領導人建立關系，而非挖掘問題，勇于提出建言。

第四，干部對地方的認同感有限，心態(tài)較為消極。對國家機關來說，由于所涉業(yè)務專業(yè)性較高，干部由部門內(nèi)提拔的情況或許較常見。但對地方干部來說，為避免地方區(qū)域主義的形成，中共往往會預防個別領導干部在同一地區(qū)任職過長，例如交流制度中以十年為規(guī)范。［12］此外，如前所述，為讓領導干部一方面符合年齡要求，另一方面擁有豐富的工作能力與資歷，跨地區(qū)的職務安排也已成為常見的手段。在這樣的情況下，當前官僚選拔機制難以培養(yǎng)領導干部對地方的認同感，這不但會使得干部不傾向投入真正有利地方的長期規(guī)劃，也會使干部存有避免糾錯、不要出事的消極心態(tài)。

結語

官僚精英選拔對一國的發(fā)展與公共治理、政策質(zhì)量的重要性不言喻。從學理上看，我們期待官僚精英的晉升機會應高度取決于個人的治理績效、表現(xiàn)，兩者呈現(xiàn)良性循環(huán)。盡管從制度來看，中國領導干部選拔具有明確的“績效取向”的制度規(guī)范，但從社會流動理論觀點來看，現(xiàn)有制度亦存有相當高成分的“栽培”性質(zhì)：包括后備干部制度與干部交流制度等，這都是在各層級年齡限制下，為累積干部工作經(jīng)驗與考核其能力所發(fā)展出的制度安排。各項職務安排或許有利于中共在時間壓力下栽培、考核領導干部，但晉升機制中有限的政治激勵，卻很可能對公共治理質(zhì)量帶來負面影響。從干部心理、晉升機制中的“栽培”性質(zhì)以及考核機制來看，干部將無意規(guī)劃長期施政計劃、重視政績影響工作士氣、墨守成規(guī)重視關系以及對地方認同感有限等，這都是現(xiàn)有制度可能帶來的后果。

可以理解的是，干部選拔與晉升機制的完善是長期、不間斷的工作，也必須隨著時空環(huán)境與時俱進。改革開放以降，中共干部選拔、退休制度以及其發(fā)展都標示其黨政制度的革新與進步。從本文的分析來看，如何激勵領導干部進行長期施政規(guī)劃、客觀并擴大考核機制的評估來源以及強化各級領導干部對地方的認同感等，或許是加強執(zhí)政能力可能的努力方向。

（作者單位：臺灣師范大學公民教育與活動領導學系）

注釋：

1.“更新”系指精英群體定期更替，并得以廣納所有社會階層代表，相關概念可見John Higley and Gyorgy Lengyel, Elites After State Socialism: Theories and Analysis., Oxford: Rowman & Littlefield., 2000, pp. 1～21.

2.人民網(wǎng)：《“三嚴三實”專題教育》，http://dangjian.people.com.cn/GB/136058/395166/；《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，《人民日報》2015年7月29日，第4版。

3.Ralph H. Turner, “Sponsored and Contest Mobility and the School System,” American Sociological Review, vol. 25, no. 6 (December 1960), pp. 855～867.

4.關于“晉升錦標賽”的觀點，可見Hongbin Li and Li-An Zhou, “Political Turnover and Economic Performance: The Incentive Role of Personnel Control in China,” Journal of Public Economics, vol. 89, no. 9-10 (September 2005), pp. 1743～1762.

5.關于與前任領導人的比較，可見Ye Chen, Hongbin Li and Li-An Zhou, “Relative Performance Evaluation and the Turnover of Provincial Leaders in China,” Economics Letters, vol. 88, no. 3 (September 2005), pp. 421～425; 薄智躍主張地方經(jīng)濟成長率（GDP）與地方對中央的稅收貢獻，是影響地方領導人仕途發(fā)展的主要經(jīng)濟表現(xiàn)因素，見Zhiyue Bo, Chinese Provincial Leaders: Economic Performance and Political Mobility Since 1949., Armonk, NY: M.E. Shape, Inc, 2002.

6.《條例》第八條第二項規(guī)定，提任縣處級以上領導職務者，一般應當具有在下一級兩個職位任職的經(jīng)歷；第三條規(guī)定，提任縣處級以上領導職務，由副職提任正職的，應當在副職崗位工作兩年以上；由下級正職提任上級副職的，應當在下級正職崗位工作三年以上，見《黨政領導干部選拔任用工作條例》，《人民日報》2014年1月16日，第16版。

7.見《條例》第九條。

8.黃信豪：《制度化下的中共精英晉升：接班人栽培的觀點》，《中國大陸研究》（臺北）2013年第1期。

9.關于后備干部制度的近期研究，可見Wen-Hsuan Tsai, and Chien-wen Kou, “The party’s disciples: CCP Reserve Cadres and the Perpetuation of a Resilient Authoritarian Regime,” China Quarterly, vol. 221 (March 2015), pp.1～20.

10.Chien-wen Kou, and Wen-Hsuan Tsai, “‘Sprinting with Small Steps’ Towards Promotion: Solutions for the Age Dilemma in the CCP Cadre Appointment System,” The China Journal, no. 71 (January 2014), pp. 153～171.

11.Hsin-hao Huang, “Cultivation Measures and Career Advantages for China’s Provincial Leaders: A Competing Risks Analysis of Political Careers,”the 73rd Annual Conference of Midwest Political Science Association (April 2015), Illinois: Chicago.

12.見《黨政領導干部選拔任用工作條例》第54條。