? 李振 | 山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院

? 王浩瑜 |?清華大學(xué)公共管理學(xué)院

【導(dǎo)讀】國(guó)內(nèi)多地仍面臨疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。疫情防控涉及方方面面，但最終都需要各地基層政府來落實(shí)，基層政府面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近期，一些基層防疫實(shí)踐出現(xiàn)“一刀切”、簡(jiǎn)單粗暴現(xiàn)象，再次引發(fā)爭(zhēng)議。有分析認(rèn)為，這一方面是工作壓力劇增、基層能力不足所致，另一方面也與基層政府所處的制度情境密切相關(guān)。

本文指出，以試錯(cuò)為主要特征的政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ?，是我?guó)改革開放取得成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)。但這一模式的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要一定的容錯(cuò)機(jī)制和靈活的府際關(guān)系。然而這一模式正面臨“生存危機(jī)”。本文作者自2017年以來在多地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)不少黨政干部在實(shí)際工作中，對(duì)政策創(chuàng)新的態(tài)度十分消極。其中一個(gè)原因是：為優(yōu)化國(guó)家治理，近年來中央改變以往對(duì)地方的“汲取”定位，向地方投入大量資源；同時(shí)，中央也通過強(qiáng)化監(jiān)督體系、嚴(yán)格考核指標(biāo)等方式調(diào)整府際關(guān)系，以確保實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。但這一調(diào)整，在具體落實(shí)過程中，又帶出另一種效應(yīng)：府際關(guān)系的彈性空間有所縮小，上下級(jí)政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，以至于避責(zé)思維在不同層級(jí)蔓延開來，地方政府的創(chuàng)新空間和意愿大大降低。

作者認(rèn)為，今天中國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，同時(shí)面臨改革創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)控制的雙重挑戰(zhàn)，迫切需要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級(jí)政府和干部的積極性和主動(dòng)性，以避免多重風(fēng)險(xiǎn)向上傳遞、引發(fā)更大風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)地方政府創(chuàng)新困境，未來需要重構(gòu)彈性而靈活的府際關(guān)系，重新激發(fā)地方政府，特別是基層的創(chuàng)新活力。

本文節(jié)選自《文化縱橫》2022年第2期第110-116頁(yè)，原題為《容錯(cuò)機(jī)制落地難：地方政府的創(chuàng)新困境》，僅代表作者本人觀點(diǎn)，供諸君思考。?

容錯(cuò)機(jī)制落地難：

地方政府的創(chuàng)新困境

自革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代以來，中國(guó)共產(chǎn)黨踐行了一種以試錯(cuò)為主要特征的“政策試驗(yàn)”模式：不同的理念先以特定地區(qū)作為“試驗(yàn)場(chǎng)”展開實(shí)踐，從而總結(jié)出可用于其他地區(qū)的工作經(jīng)驗(yàn)。有學(xué)者以此解釋中國(guó)的政策創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功，雖然我們不能說中國(guó)所有成功的政策創(chuàng)新都遵循了試驗(yàn)的方式，但不可否認(rèn)，政策試驗(yàn)是中國(guó)政策過程中一種極其重要的創(chuàng)新模式。

然而近年來，這種以試錯(cuò)為特征的政策過程在中國(guó)遭遇了“生存危機(jī)”，并進(jìn)而影響到中國(guó)的政策創(chuàng)新和改革的推進(jìn)。從我們2017年以來在多個(gè)地方調(diào)研的情況來看，不少黨政干部在實(shí)際工作中對(duì)政策創(chuàng)新表現(xiàn)出非常消極的態(tài)度：有些干部做事畏手畏腳，缺乏激情和闖勁，對(duì)待常規(guī)工作尚能應(yīng)付，一旦涉及與改革創(chuàng)新相關(guān)的工作便徘徊不前；有些干部雖然有改革創(chuàng)新的意愿，卻苦于“文山表?！睙o暇他顧；最嚴(yán)重的是，部分干部遇事推諉、懶政怠政，不論是對(duì)待需要?jiǎng)?chuàng)新的工作還是常規(guī)工作，都能躲就躲，能不做就不做。

自2015年以來，黨中央和國(guó)務(wù)院數(shù)次以會(huì)議、文件和政策等方式鼓勵(lì)地方黨政干部大膽創(chuàng)新，并強(qiáng)調(diào)“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤”，以期調(diào)動(dòng)各級(jí)黨政干部的創(chuàng)新精神和積極性。但這些舉措?yún)s并未收到期望中的效果。本文以在地方和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)地調(diào)查材料為基礎(chǔ)，嘗試探討容錯(cuò)機(jī)制難以落地的根源所在。

 

▍試錯(cuò)式政策創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)：彈性靈活的府際關(guān)系

 

現(xiàn)代社會(huì)的各種不確定性帶來的治理風(fēng)險(xiǎn)已成為各國(guó)的共同挑戰(zhàn)，國(guó)家治理的主要任務(wù)之一就是應(yīng)對(duì)各種新問題和新現(xiàn)象。遺憾的是，很少有人能夠輕易知曉解決問題的正確答案。早在20世紀(jì)50年代，艾智仁（Armen Alchian）就提出，在一個(gè)充滿不確定性和信息不對(duì)稱的世界里，應(yīng)該通過鼓勵(lì)試錯(cuò)來達(dá)到一個(gè)次優(yōu)的結(jié)果；一個(gè)社會(huì)若能大力支持各種類型的試驗(yàn)，就有可能在長(zhǎng)期解決某一社會(huì)問題。

以試錯(cuò)為特征的政策創(chuàng)新不僅出現(xiàn)在中國(guó)。20世紀(jì)80年代以來，試驗(yàn)主義治理（experimentalist governance）也成為歐盟在諸多領(lǐng)域采用的治理模式。試驗(yàn)主義決策的特征有：大框架上的目標(biāo)一致、給予地方參與者一定的自由裁量權(quán)、地方各自的努力要經(jīng)過比較分析和評(píng)價(jià)、根據(jù)比較結(jié)果對(duì)地方計(jì)劃和中央計(jì)劃同時(shí)進(jìn)行修正。試驗(yàn)主義決策假設(shè)上級(jí)層面沒有人可以對(duì)下級(jí)面對(duì)的情況有全局性了解，而下級(jí)參與者也不能完全依賴他們的直接經(jīng)驗(yàn)。此時(shí)，能同時(shí)減少雙方局限性的最好方法就是從對(duì)方角度觀察和相互探討。這些特性使得試驗(yàn)主義治理與固化、集權(quán)型的治理形式大不相同。中國(guó)自革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代起形成的政治傳統(tǒng)和長(zhǎng)期以來形成的政府間（特別是中央與地方間）關(guān)系的制度框架，為試驗(yàn)?zāi)Ｊ降男纬珊头磸?fù)使用提供了制度基礎(chǔ)。

當(dāng)然，在中國(guó)，地方和基層的政策試驗(yàn)并不等于放任自流，也不會(huì)隨心所欲地?cái)U(kuò)大試驗(yàn)范圍。確切地說，它是意圖較為明確的實(shí)踐，是為正式出臺(tái)普遍適用的政策甚至國(guó)家立法，提出可供選擇的新藍(lán)本。在這一過程中，我們不應(yīng)低估上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府所開展的試驗(yàn)的關(guān)注程度，來自上級(jí)政府、領(lǐng)導(dǎo)的政治支持往往對(duì)保護(hù)、提高下級(jí)和基層政府的創(chuàng)新力起著決定性的作用。高層決策者只是提出寬泛的政策目標(biāo)和重點(diǎn)，這為下級(jí)或基層政府開展政策創(chuàng)新試驗(yàn)提供了合法性和回旋余地。另外，在政策創(chuàng)新試驗(yàn)過程中，貫穿著中央政府與地方政府以及上下級(jí)政府間的互動(dòng)——下級(jí)或基層政府提出政策創(chuàng)新的理念或形式，中央或上級(jí)政府允許不同地方在一段時(shí)間內(nèi)采取不同的政策方案，并在幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上掌握著控制權(quán)；中央或上級(jí)政府在后續(xù)的高層級(jí)政策方案中不斷吸收下級(jí)的創(chuàng)新成果。

然而在政策試驗(yàn)中，“失敗”是難以避免的，負(fù)責(zé)試驗(yàn)的地方可能需要承擔(dān)一定的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，甚至成為上級(jí)政府的“替罪羊”。然而地方政府仍舊愿意積極申請(qǐng)和參與政策試驗(yàn)，因?yàn)椤霸囧e(cuò)式試驗(yàn)”模式內(nèi)含了相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制，大大減輕了地方政府和官員對(duì)于“失敗”的顧慮。由此可見，靈活而有彈性的府際關(guān)系是政策試驗(yàn)容錯(cuò)機(jī)制的重要制度基礎(chǔ)。

▍近年來府際關(guān)系的新變化：權(quán)責(zé)不對(duì)等導(dǎo)致的容錯(cuò)機(jī)制落地難

 

2012年以來，中國(guó)的府際關(guān)系發(fā)生了深刻變化，中央一改對(duì)地方的“汲取”定位，通過給予公共物品、調(diào)配財(cái)政資金等方式支持地方發(fā)展和基層建設(shè)，成為“給予型”國(guó)家。在此基礎(chǔ)上，從中央到地方、到基層，治理手段和治理模式也逐漸發(fā)生改變：中央投入的大量資源需要產(chǎn)生實(shí)效，自然十分關(guān)注其治理和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。為此，先后通過強(qiáng)化監(jiān)督體系、嚴(yán)格考核指標(biāo)等方式調(diào)整府際關(guān)系，一方面降低了府際關(guān)系的彈性空間，另一方面形成了上下級(jí)政府間不對(duì)等的權(quán)責(zé)關(guān)系，導(dǎo)致避責(zé)思維在不同層級(jí)政府中蔓延開來。

當(dāng)府際關(guān)系的彈性和靈活性降低、權(quán)責(zé)不對(duì)等的態(tài)勢(shì)愈發(fā)明顯，保護(hù)地方和基層政策創(chuàng)新積極性的容錯(cuò)機(jī)制便難以發(fā)揮作用了。即便中央屢次發(fā)文強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)容忍基層政策創(chuàng)新中出現(xiàn)的“失敗”，或試圖使相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制制度化，但落實(shí)到地方層面時(shí)，總會(huì)變得“擲地?zé)o聲”。下面，我們從三個(gè)維度考察近年來府際關(guān)系變化的趨勢(shì)及其對(duì)地方政府創(chuàng)新產(chǎn)生的消極影響。

 

（一）監(jiān)督體系的強(qiáng)化導(dǎo)致問責(zé)壓力大

在政治生態(tài)發(fā)生變化后，中央對(duì)治理體系的穩(wěn)定與監(jiān)控提出了更高的要求，更加重視地方和基層對(duì)中央政策的落實(shí)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，在截至2017年的35次關(guān)于中央深改組會(huì)議的報(bào)道中，“落實(shí)”一詞就出現(xiàn)了219次?？梢姡醒雽?duì)政策過程強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)與中心逐漸從“十月懷胎，一朝分娩”（強(qiáng)調(diào)政策制定環(huán)節(jié)）轉(zhuǎn)向“一分部署，九分落實(shí)”（強(qiáng)調(diào)政策的執(zhí)行與落實(shí)）。

這一變化表現(xiàn)在制度或政策層面，則是對(duì)黨政干部的監(jiān)督體系大幅度加強(qiáng)了。以法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)和政策文件等為代表的一系列監(jiān)督措施紛紛出臺(tái)，一些新興技術(shù)也被迅速運(yùn)用到對(duì)下級(jí)的日常監(jiān)督中，并與傳統(tǒng)的監(jiān)督模式相結(jié)合。這種逐漸增強(qiáng)的監(jiān)督體系通過科層化的組織體系不斷下移，對(duì)地方和基層產(chǎn)生了深刻的影響，逐漸改變了基層的政治生態(tài)和政策執(zhí)行環(huán)境。

有人將基層政府面臨的諸多監(jiān)督措施劃分為五種類型，稱之為“五座大山”：屬地式問責(zé)、職能式問責(zé)、強(qiáng)壓式問責(zé)、計(jì)時(shí)式問責(zé)和背鍋式問責(zé)。形形色色的制度性文件或政策性要求匯集起來的監(jiān)督措施，共同形成了一套非常強(qiáng)勢(shì)的“監(jiān)督體系”。這些監(jiān)督措施直接作用于負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的科層組織，并對(duì)地方黨政干部和工作人員的具體行為進(jìn)行了相當(dāng)嚴(yán)格的規(guī)范和限制。

 

我們?cè)趯?shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督體系的日趨強(qiáng)化及對(duì)地方和基層政府工作人員的影響主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

一、監(jiān)督體系的強(qiáng)化直接表現(xiàn)為對(duì)基層的各種巡視巡察工作。自2012年以來，巡視巡察工作受到各級(jí)黨委的高度重視，地方和基層各級(jí)政府想盡辦法應(yīng)對(duì)。此外，不同層級(jí)的紀(jì)檢、監(jiān)察審計(jì)、督查、督導(dǎo)等工作的加強(qiáng)，也使得地方和基層干部在工作和生活作風(fēng)方面受到很強(qiáng)的約束。基層黨政干部受到來自多個(gè)條口的監(jiān)督，“一個(gè)人干活N個(gè)人看”。

二、日益加強(qiáng)的監(jiān)督體系的運(yùn)行還具備了“溯及以往”的效力，使得地方與基層黨政干部不僅要注重當(dāng)下行為是否“守規(guī)矩”，還要考慮以往工作中是否有不合規(guī)之處，甚至要擔(dān)心現(xiàn)在看來合法合規(guī)的做法未來會(huì)否成為被問責(zé)的事由。“上級(jí)動(dòng)不動(dòng)就跟你‘秋后算賬’，有些事情就是今天對(duì)明天錯(cuò)，有些事情的確不敢做?！?/p>

三、實(shí)踐技巧的豐富化也成為強(qiáng)監(jiān)督的一個(gè)重要特征。監(jiān)督形式包括但不限于“中央巡視、省級(jí)巡視、市級(jí)檢查抽查、區(qū)里的檢查，還有市和市之間的互查，等等”。這種多層級(jí)、技巧化的檢查逐漸成為主流與常態(tài)。

四、監(jiān)督范圍的泛化。以考勤“刷臉系統(tǒng)”和GPS定位為代表的一系列新型技術(shù)手段的運(yùn)用，使得黨政干部日常工作中被納入監(jiān)督的事項(xiàng)更加寬泛，甚至黨政干部的日常言行都有可能成為被監(jiān)督的對(duì)象或被問責(zé)的事由。這種全方位強(qiáng)化的監(jiān)督體系對(duì)基層工作人員的士氣產(chǎn)生了潛移默化的影響：部分干部在監(jiān)督的壓力下，對(duì)有考核要求的常規(guī)工作尚能履職盡責(zé)，對(duì)那些需要試錯(cuò)的改革創(chuàng)新工作則心存顧慮、躊躇不前。

 

（二）政策指標(biāo)的“硬化”導(dǎo)致自主空間變小

近年來，中央層面越發(fā)重視政策（制度）的頂層設(shè)計(jì)，在形成的政策（制度）文本中，常常包含一系列清晰而具體的政策指標(biāo)，部分指標(biāo)還具備相當(dāng)?shù)摹皠傂浴?，并且政策?zhí)行情況常與執(zhí)行者的政績(jī)和升遷掛鉤。這樣做的目的是減少政策執(zhí)行過程中的選擇性執(zhí)行或變通執(zhí)行等現(xiàn)象，更好地實(shí)現(xiàn)中央的治理目標(biāo)。但隨之而來的是各種日益強(qiáng)化的監(jiān)督和問責(zé)體系，很多政策指標(biāo)的“硬度”大幅度提高，“一票否決”式指標(biāo)的數(shù)量也越來越多。

實(shí)際上，運(yùn)用“一票否決”式指標(biāo)考核地方和基層政府并非近年來才出現(xiàn)，只是這類指標(biāo)之前相對(duì)較少，主要針對(duì)那些在一定時(shí)期內(nèi)受到重點(diǎn)關(guān)注的突出問題，且在一定時(shí)間段內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定。當(dāng)上下級(jí)就某些關(guān)鍵指標(biāo)的重要性達(dá)成共識(shí)時(shí)，下級(jí)政府一般會(huì)集中相當(dāng)?shù)馁Y源，采取必要的手段和方法，以盡量確保此類目標(biāo)的完成。然而近年來，隨著政府內(nèi)部考核指標(biāo)體系的變化，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、財(cái)政貢獻(xiàn)大小等關(guān)鍵指標(biāo)不再成為唯一或最重要的指標(biāo)，其他方面的硬性指標(biāo)卻層出不窮；同時(shí)，地方和基層政府的人、財(cái)、物資源并沒有明顯提升。從中央到基層“一竿子捅到底”的“硬指標(biāo)”固然提高了政策執(zhí)行的力度，但也給地方和基層工作人員帶來巨大的壓力。

中央層面也意識(shí)到，指標(biāo)的不斷“硬化”影響了地方和基層工作人員的實(shí)際工作，反而不利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為此專門出臺(tái)了一些文件試圖“松綁”。但遺憾的是，一方面，這類文件本身的口號(hào)功能明顯重于實(shí)際可操作性；另一方面，之前一段時(shí)間強(qiáng)監(jiān)督的高壓形式，特別是一些監(jiān)督機(jī)制“溯及以往”的問責(zé)方式，使得很多地方和基層工作人員成為“驚弓之鳥”，由于擔(dān)心組織生態(tài)和政治風(fēng)向隨時(shí)可能發(fā)生變化，他們還是傾向于以更嚴(yán)格甚至機(jī)械的方式看待那些被中央解綁的“硬指標(biāo)”。

當(dāng)下，地方和基層黨政干部面臨的各種硬指標(biāo)涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，包括但不限于社會(huì)穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、扶貧攻堅(jiān)、環(huán)境保護(hù)、政治廉潔等，每個(gè)領(lǐng)域都有“一票否決”式指標(biāo)。實(shí)際上，類似指標(biāo)的數(shù)量還可能因政治熱點(diǎn)的變動(dòng)而階段性增長(zhǎng)。并且，基層政府工作人員間的職責(zé)分工往往不固定，很多人常常同時(shí)承擔(dān)幾方面的工作，經(jīng)常扮演“救火隊(duì)員”的角色，這些硬指標(biāo)壓在地方和基層工作人員頭上，成為他們的沉重負(fù)擔(dān)。

在清晰而具體的政策指標(biāo)之外，地方和基層工作人員還常常面臨數(shù)量眾多的模糊性要求。這些要求往往只是“定性”地表達(dá)“應(yīng)該”做什么、“不應(yīng)該”做什么，或者使用“禁止”“嚴(yán)禁”等詞匯，但并未規(guī)定清晰的邊界。在監(jiān)督體系相對(duì)寬松的情況下，它們往往被地方和基層以各種“變通”的方式應(yīng)付了事；但在不斷強(qiáng)化的監(jiān)督壓力之下，此類政策的執(zhí)行卻走向另一個(gè)極端——近乎無限地?cái)U(kuò)大適用范圍和提高“是非標(biāo)準(zhǔn)”，形成諸多“無形”的“一票否決”式指標(biāo)體系。在實(shí)際工作中，上級(jí)下達(dá)各類指標(biāo)時(shí)往往采用會(huì)議或文件轉(zhuǎn)發(fā)的形式，而對(duì)指標(biāo)的考核，除各種巡察檢查外，還要求下級(jí)干部填寫各種表格。繁重的任務(wù)指標(biāo)，加上海量的會(huì)議、文件、表格、臺(tái)賬，極大地消耗了干部們的注意力，導(dǎo)致他們沒有精力開展創(chuàng)新性工作。

 

（三）制度體系的緊縮導(dǎo)致避責(zé)思維蔓延

在過去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，不論是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，還是在有效吸納民眾的政治參與方面，中國(guó)都曾面臨制度供給不足的問題。政府在經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)治理方面相當(dāng)粗放，主要依賴于很多半正式或非正式的制度和規(guī)則。

近年來，隨著法治化建設(shè)的推進(jìn)，制度建設(shè)成為中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的中心戰(zhàn)略之一。但在制度供給不足的情況下迅速推進(jìn)制度化，很容易造成制度緊縮的狀況。過去長(zhǎng)期存在的那些非正式或半正式規(guī)則大量退出，但新生的正式規(guī)則卻供給不足或缺乏可操作性，導(dǎo)致地方治理實(shí)踐中容易出現(xiàn)很多制度運(yùn)行的“縫隙”。監(jiān)督體系的強(qiáng)化和政策指標(biāo)的“硬化”使得下級(jí)或基層政府的自主權(quán)限不斷被壓縮，需要承擔(dān)的責(zé)任卻不斷增加，而制度緊縮則全方位地增加了政府工作人員行為后果的不確定性。制度緊縮與基層政府的權(quán)責(zé)不對(duì)等相疊加，使得下級(jí)政府的工作人員在面對(duì)治理任務(wù)，特別是需要以創(chuàng)新性方案應(yīng)對(duì)的事項(xiàng)時(shí)，往往消極避責(zé)，以減少不確定性帶來的直接或潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，黨政干部的避責(zé)行為也因面對(duì)的任務(wù)類型的不同，而形成不同的模式。例如，面臨常規(guī)性工作時(shí)，由于一般具有強(qiáng)制性或明確的指標(biāo)，不同的下級(jí)機(jī)構(gòu)接受大致相同的考核指標(biāo)體系，因此很難直接拒絕執(zhí)行。對(duì)于常規(guī)性工作，常見的避責(zé)方式有推脫下放、責(zé)任共擔(dān)、轉(zhuǎn)移視線等。當(dāng)面臨所謂的創(chuàng)新性任務(wù)時(shí)，雖然上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)這類任務(wù)并未做出明確規(guī)定，或是以鼓勵(lì)而非命令的方式希望下級(jí)機(jī)構(gòu)完成（也允許不完成）——中央和上級(jí)希望下級(jí)干部能夠發(fā)揮主觀能動(dòng)性，創(chuàng)造性地開展工作——但很多下級(jí)干部卻出于避責(zé)的考量，選擇能推就推、懶政怠政，或者通過下放、外包等方式“甩鍋”。

在政策（制度）創(chuàng)新方面，既然沒有前人經(jīng)驗(yàn)且需要試錯(cuò)，那就不能保證所有的應(yīng)對(duì)措施都會(huì)成功。鼓勵(lì)試錯(cuò)是為了降低應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的成本，而容許錯(cuò)誤是為了鼓勵(lì)試錯(cuò)。但鼓勵(lì)試錯(cuò)和容許錯(cuò)誤需要一套相互配合的制度安排。在實(shí)踐中，由于相關(guān)規(guī)則并不清晰，制度和措施之間缺乏配套，地方和基層黨政干部在面臨需要?jiǎng)?chuàng)新的工作時(shí)，往往能推就推。

制度緊縮引發(fā)的避責(zé)思維的蔓延，進(jìn)一步使得不同部門之間因權(quán)責(zé)不清而相互推諉，無法形成合力。來自不同條口的政策或措施之間缺乏配套，或者相互之間沒有共識(shí)，更導(dǎo)致不同的政策和措施之間無法銜接，甚至出現(xiàn)有的部門無視或否定其他部門政策、措施的情況。這些都可能進(jìn)一步降低部分黨政干部改革創(chuàng)新的意愿，使中央嘗試建立的容錯(cuò)機(jī)制難以真正落到實(shí)處。

▍小結(jié)：未來應(yīng)重構(gòu)彈性靈活的府際關(guān)系

 

繼經(jīng)濟(jì)建設(shè)之后，制度建設(shè)應(yīng)該并已經(jīng)成為中國(guó)的中心議題，但制度建設(shè)并非一蹴而就。要降低制度建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)、提高制度的有效性，需要充分發(fā)揮地方政府的積極性和主動(dòng)性。容錯(cuò)機(jī)制的提出，本意是通過鼓勵(lì)試錯(cuò)激發(fā)地方政府創(chuàng)新的積極性。在中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》之后，部分省份也出臺(tái)了相關(guān)文件，然而一旦遭遇現(xiàn)實(shí)情境，這些指導(dǎo)性意見的作用往往就消解了。因此，未來我們需要重構(gòu)彈性而靈活的府際關(guān)系，重新激發(fā)地方政府，特別是基層的創(chuàng)新活力。

仍處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，如今面臨著改革創(chuàng)新的迫切需求與風(fēng)險(xiǎn)控制雙重挑戰(zhàn)。當(dāng)下，我國(guó)各級(jí)政府面對(duì)層出不窮的新問題和新任務(wù)，來自前人和國(guó)外可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)越來越少。為了創(chuàng)造性地解決問題和完成工作，亟須調(diào)動(dòng)起各級(jí)干部的主動(dòng)性和積極性。長(zhǎng)期以來，“反定型化”本就是中國(guó)現(xiàn)行政治體制一個(gè)靈活性的優(yōu)勢(shì)。在這樣的制度環(huán)境中，下級(jí)政府擁有相對(duì)自主的探索空間，以便對(duì)本地所面臨的層出不窮的治理問題提出適宜的解決途徑，上級(jí)政府也可以在下級(jí)試錯(cuò)式創(chuàng)新的基礎(chǔ)上降低高層級(jí)政策大規(guī)模推廣時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)和成本。

但近年來，府際關(guān)系的僵化卻讓容錯(cuò)機(jī)制成為“墻上畫大餅”。監(jiān)督體系的強(qiáng)化束縛了地方特別是基層黨政干部的積極性，使得他們不敢改革創(chuàng)新；各項(xiàng)政策指標(biāo)剛性的增加，極大分散了黨政干部有限的注意力資源，讓他們疲于應(yīng)付，無暇開展改革創(chuàng)新工作；而新舊制度交替過程中出現(xiàn)的制度緊縮狀況，與前兩種情況疊加，又導(dǎo)致了地方黨政干部避責(zé)之風(fēng)日盛。這就使得部分干部出現(xiàn)懶政怠政問題，助長(zhǎng)了中間層級(jí)政府及其部門的形式主義風(fēng)氣。如果地方黨政干部不能或不愿為解決各類治理問題而嘗試開展創(chuàng)新性工作的話，中國(guó)社會(huì)治理的多重風(fēng)險(xiǎn)將逐漸從基層向上傳遞，可能引發(fā)更大范圍和更高層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)。

未來，我國(guó)應(yīng)著力構(gòu)建彈性而靈活的府際關(guān)系以鼓勵(lì)地方創(chuàng)新。在探討了導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制難以落地的根源后，我們能夠反思和調(diào)整的可能維度是：首先，在不削弱中央和上級(jí)全面統(tǒng)籌能力的前提下，考慮到中國(guó)不同地方間巨大發(fā)展差異的實(shí)際，可以適當(dāng)降低上級(jí)政策中具體指標(biāo)的剛性程度，給予地方政府，特別是基層政府更多的自主空間和靈活性。其次，上級(jí)政府需要更加彈性地運(yùn)用各種監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，減少地方政府面臨的權(quán)責(zé)不對(duì)等的壓力。最后，盡快梳理與容錯(cuò)機(jī)制相沖突的其他制度規(guī)定，形成一個(gè)整體性的容錯(cuò)制度環(huán)境，減少在容錯(cuò)機(jī)制方面的“制度緊縮”。只有這樣，才能重新賦予地方和基層更多自主性和創(chuàng)新空間，真正發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。

本文原載《文化縱橫》2022年第2期第110-116頁(yè)，原題為《容錯(cuò)機(jī)制落地難：地方政府的創(chuàng)新困境》。篇幅所限，此處為節(jié)選。歡迎個(gè)人分享，媒體轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系版權(quán)方。