? 耿曙、鐘靈娜、龐保慶 | 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

【導(dǎo)讀】今年以來，多省書記、省長密集調(diào)整，中青年干部數(shù)量穩(wěn)步增加。中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的重要角色在政府，黨政人事關(guān)系也被視為高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。本文認(rèn)為，以往將“官員晉升激勵(lì)”作為考察對(duì)象的研究成果，看重“行政級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)”的重要性，但是行政級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)過于粗疏，且未能很好反映“黨組織”在黨政格局中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，作者引入“黨職身份”與“晉升潛力”因素，綜合分析省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治地位及其發(fā)展前景。經(jīng)過分析，作者發(fā)現(xiàn)盡管省級(jí)干部的行政級(jí)別接近，但是由于省域資源要素的差異，看起來平級(jí)調(diào)動(dòng)的省級(jí)干部調(diào)整和異地交流，更像是一個(gè)多次考核、穩(wěn)步晉升的政府人事管理過程?？傮w而言，直轄市干部居于省級(jí)干部政治地區(qū)前列，其次為經(jīng)濟(jì)大省、一般省份，省委書記的政治地位與轄區(qū)資源要素有關(guān)，省長職位則更體現(xiàn)出其“能力考核”功能。從強(qiáng)化激勵(lì)的角度來看，只有層級(jí)更加細(xì)化，才能采用頻繁調(diào)動(dòng)的方式進(jìn)行獎(jiǎng)懲，促進(jìn)地方官員的工作績效。而這些，也為觀察新一輪干部調(diào)整提供了一種重要視角。

本文原載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第5期，轉(zhuǎn)自“政治學(xué)人”，原題為《遠(yuǎn)近高低各不同：如何分辨省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治地位？》，僅代表作者本人觀點(diǎn)，供諸君思考。

遠(yuǎn)近高低各不相同：如何分辨省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治地位？

▍引言：如何分辨官員職級(jí)？

在官員職級(jí)問題上，“正式職級(jí)”與“實(shí)際分量”似乎存在一定落差。由于轄區(qū)大小不同、資源稟賦各異、戰(zhàn)略地位也有別，即便職級(jí)相同，其政治影響、政治前景也可能相去甚遠(yuǎn)。盡管學(xué)界對(duì)此已有所察覺，但長久以來苦無對(duì)策，大部分研究仍參照周黎安最初設(shè)定的“行政級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)”判定職位高低，一方面不符合社會(huì)觀感，難杜外界質(zhì)疑之口，另一方面劃分過于籠統(tǒng)，無助考察調(diào)動(dòng)趨勢(shì)。

本文從[正]省級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)為研究對(duì)象，根據(jù)現(xiàn)兼黨職，考量晉升潛力，再通過加權(quán)與平均，測(cè)算出各[正]省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的“地位/前景指數(shù)”，建立一套系統(tǒng)的職級(jí)排序。從結(jié)果來看，不同省份的領(lǐng)導(dǎo)人地位與前景高低不同，不僅如此，無論切分時(shí)間段加以驗(yàn)證，還是比照其他相關(guān)的研究結(jié)論，均得出這一職級(jí)排序的穩(wěn)定性與制度化特征。本文此一努力方向，若能得到學(xué)界重視，攜手投入官員職級(jí)的厘清，學(xué)者將更易辨別職務(wù)的層級(jí)、更能考察領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)動(dòng)、更可驗(yàn)證現(xiàn)有的理論。

▍中國政府人事的傳統(tǒng)解讀：從“級(jí)別”看“晉升”

社會(huì)主義體制的特點(diǎn)在由政府/官僚協(xié)調(diào)整個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)。官僚制又以高低有別的“等級(jí)結(jié)構(gòu)”(hierarchy)為其重要特征。這是因?yàn)?，首先，官僚必須通過一套層級(jí)式的“指揮系統(tǒng)”(chainofcommand)來傳達(dá)命令和執(zhí)行任務(wù)；其次，官僚制中官員的行為激勵(lì)，主要來自晉升黜陟，這也必須依循高下有別的“晉升階梯”。尤其在中國，政府官員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了重要的角色，根據(jù)學(xué)者的看法，“晉升激勵(lì)”乃是調(diào)動(dòng)官員、投身經(jīng)濟(jì)的主要力量。因此，清楚明確的“晉升階梯”是研究晉升的重要前提之一。

盡管學(xué)者高度重視晉升激勵(lì)，并采用各種實(shí)證途徑加以驗(yàn)證，但對(duì)判定“晉升”(promotion)的前提—職級(jí)從高到低的次序—卻普遍缺乏關(guān)注，表現(xiàn)為對(duì)“晉升”的認(rèn)定過于輕率，研究結(jié)果也就不夠精確與穩(wěn)健。對(duì)于“怎么才算晉升”的問題，現(xiàn)有研究普遍以“職務(wù)調(diào)整前后的行政級(jí)別”為標(biāo)準(zhǔn)，或劃分“升-降”兩型，或區(qū)別“升-平-降”三類，但總的說來都以“行政級(jí)別”作為官員層級(jí)劃分的依據(jù)。

為何學(xué)界普遍如此？首先，“行政級(jí)別”屬法定職級(jí)(formal rankings)，依照2006年公布的《公務(wù)員法》，每一職位都有對(duì)應(yīng)的級(jí)別，且清楚明確，學(xué)界容易統(tǒng)一；其次，行政級(jí)別的信息公開透明，學(xué)者容易獲取數(shù)據(jù)?；谏鲜鰞牲c(diǎn)，多數(shù)學(xué)者就便宜行事，將“[行政]級(jí)別變動(dòng)”作為晉升與否的唯一判別標(biāo)準(zhǔn)，廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)績效、政治網(wǎng)絡(luò)與官員特質(zhì)等相關(guān)研究中，并被后來者相繼采用。

除行政級(jí)別外，還有兩項(xiàng)雖非法定但相對(duì)合理，且被廣泛接受的“補(bǔ)充規(guī)則”，一是以地方黨委書記為“一把手”，其地位高于作為行政首長的省(市縣)長；二是將地方人大、政協(xié)等代議部門看作缺乏決策權(quán)力的職務(wù)，轉(zhuǎn)任這類職務(wù)被判定為“退居二線”或“明升暗降”。

但這樣的劃分方式，仍然比較粗疏，另有學(xué)者在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了進(jìn)一步修訂。這類修訂大致分為兩類：一是根據(jù)職務(wù)隨附的實(shí)際權(quán)力，再進(jìn)行個(gè)別職務(wù)的微調(diào)。例如陶然等(2010)將“省委書記/省長轉(zhuǎn)往‘全國’人大和政協(xié)擔(dān)任要職(常委會(huì)正副委員長與正副主席)“界定為晉升，理由是后者”對(duì)國家的政治生活仍具有重要影響“。杜興強(qiáng)等(2012)將4個(gè)直轄市置于31個(gè)省級(jí)職務(wù)的頂層，并認(rèn)為這是”實(shí)質(zhì)重于形式“的體現(xiàn)。二是基于職務(wù)具有的特定影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力進(jìn)行加權(quán)。例如陶然等(2010)將中央經(jīng)濟(jì)部門副職與其他部門正職并列，額外拉高經(jīng)濟(jì)部門的層級(jí)。馮蕓、吳沖鋒(2013)將黨委和政府置于人大政協(xié)與紀(jì)委之上，同樣也是基于對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的判斷。

根據(jù)作者看法，上述”[行政]級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)“存在兩個(gè)重大問題。首先，行政級(jí)別優(yōu)點(diǎn)本在簡(jiǎn)單明確，眾議簽同，但實(shí)際結(jié)果并非全然如此。”以[行政]級(jí)別論英雄“過分拘泥于正式制度，“并不能完全真實(shí)反映官員實(shí)際權(quán)力和掌控資源能力的多寡”，而權(quán)力與資源才是學(xué)者所希望捕捉的。因此學(xué)者在界定職級(jí)的過程中，往往猶疑于“正式制度”與“實(shí)際權(quán)力”間，結(jié)果不免左支右絀。若要求同時(shí)兼顧，就只能以“查缺補(bǔ)漏”的方式，極個(gè)別的逐一調(diào)整，結(jié)果當(dāng)然各有依據(jù)，眾說紛紜，無法建立邏輯一致的劃分基準(zhǔn)。

追根究底，問題的根源在級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)未能反映“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則，因此偏離據(jù)此配置的權(quán)力格局，形式的“級(jí)別”也才會(huì)與實(shí)際的“權(quán)力”產(chǎn)生落差。由于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是我國黨政關(guān)系的指導(dǎo)綱領(lǐng)，而且細(xì)看上述“查缺補(bǔ)漏”，也都反映此一原則。否則同為[正]省部級(jí)的黨委書記為何高于省長/市長？直轄市書記/市長為何高于他省級(jí)同級(jí)職務(wù)？省委書記/省長為何高于同省人大/政協(xié)要職，卻又低于全國人大/政協(xié)要職？凡此，背后邏輯似均以黨職地位為其支撐。因此，根據(jù)作者所見，“查缺補(bǔ)漏”只是權(quán)宜之策，要真正解決問題，必須正視“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則，將黨職身份納入官員職級(jí)的考察。這方面的改進(jìn)，可以參考作者后續(xù)建議的做法。

其次，“級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)”的另一個(gè)缺點(diǎn)是對(duì)職位的劃分過于粗疏。若以行政級(jí)別來看，[正]省級(jí)官員內(nèi)部只有“書記(中央部委正省級(jí))-省長”兩個(gè)級(jí)別，其余一律為平級(jí)，但調(diào)動(dòng)卻不僅限于這兩個(gè)級(jí)別之間。我們統(tǒng)計(jì)了1994至2011年間書記/省長的調(diào)任情況(如下表)?？芍?，現(xiàn)有劃分標(biāo)準(zhǔn)的解釋能力并不理想。對(duì)省委書記而言，如果嚴(yán)格按照行政級(jí)別，只有21.23%的調(diào)動(dòng)算作“晉升”(主要為副職晉升正職)，其余均屬平調(diào)，無法判別其升降，當(dāng)然也沒法展開分析。即便采取修正辦法，將書記職級(jí)判定高于省長，結(jié)果仍然只能考察60%左右的官員調(diào)動(dòng)，無論“書記調(diào)任書記”或者“書記中央調(diào)任”仍然無法判讀。對(duì)省長而言，盡管多數(shù)由本省或外省副職(副書記或副省長)調(diào)任，可以認(rèn)定為“晉升”，卻也還有超過一成的調(diào)動(dòng)遺落在外，無法遽予評(píng)斷其是升是黜。

對(duì)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間調(diào)任情況的統(tǒng)計(jì)(1994~2011)

如果僅按“級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)”來看，自然難以判斷省與省之間的差距，書記調(diào)書記、省(市)長調(diào)省(市)長都只能算作平級(jí)調(diào)動(dòng)。但如同本文開篇案例所示，各省條件差異巨大，各省領(lǐng)導(dǎo)的政治影響、政治前景經(jīng)常相去甚遠(yuǎn)，并且學(xué)界之外，對(duì)省際差距早已頗多臆測(cè)，此時(shí)規(guī)范考察各省領(lǐng)導(dǎo)職位的層級(jí)顯得尤為必要。為細(xì)致研判職級(jí)差距，作者另辟蹊徑，納入省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的黨職身份——包括現(xiàn)兼黨職與晉升潛力——幫助確認(rèn)其權(quán)力層級(jí)，分辨其職級(jí)高低。

▍如何細(xì)致考察官員職級(jí)？基于黨職與晉升前景的賦值

中國政治的核心在“黨政關(guān)系”中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，中國政治體制的諸多制度設(shè)計(jì)都體現(xiàn)出這一原則。首先是“決策權(quán)力”的配置：為能貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政社部門均設(shè)有平行的黨組/黨委，進(jìn)行重大議題的討論與決策。其次是有關(guān)“人事調(diào)動(dòng)”的掌控：黨政運(yùn)作若有任何滯礙，黨組/黨委可以隨即調(diào)整撤換，這是非常關(guān)鍵的“黨管干部”原則。再次為“職務(wù)派任”的要件：由于決策的需要，加上任免的權(quán)力，實(shí)權(quán)、要害的部門領(lǐng)導(dǎo)，幾乎都兼具相應(yīng)的黨職身份，例如省委書記/省長多兼中央委員、主要部門領(lǐng)導(dǎo)多屬政治局委員，而主要的“口/系統(tǒng)”則由政治局常委通過“中央領(lǐng)導(dǎo)小組”分管。黨職身份成為膺任要職的先決條件。

（一）“黨職身份”看晉升

將“黨職身份”納入職級(jí)劃分的做法，一方面有助于反映實(shí)際權(quán)力，另一方面又有利于辨別職級(jí)，有效解決前述“級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)”的兩大問題。但黨職身份如何引入幫助辨別職級(jí)呢？首先，“黨職身份”與“行政級(jí)別”間既有重疊，又不完全一致，即便同一職務(wù)，所兼黨職可能大相徑庭——有的省委書記兼任政治局委員，其余多數(shù)為中央委員或中央候補(bǔ)委員。其次，黨內(nèi)職務(wù)位階清晰——依次為“政治局常委-政治局委員-中央委員/中央候補(bǔ)委員”——官員只兼單一黨職，不太存在界定上的疑義。因此，只要將“行政職務(wù)”與“黨務(wù)身份”彼此交叉，便能幫助辨別同級(jí)職務(wù)的權(quán)力位階，分析大量的平級(jí)調(diào)動(dòng)，從而有利于掌握政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)模式、行為激勵(lì)的設(shè)計(jì)方案等。

（二）“晉升前景”看晉升

類似黨務(wù)兼職，“晉升前景”也有助于進(jìn)一步分辨級(jí)別相同的職務(wù)。首先，晉升前景在一定程度上“反映”現(xiàn)任職務(wù)的資源與權(quán)力，一般而言，越能順利晉升者，其所掌握的資源往往也越多。其次，晉升前景不僅能“反映”資源，還能“創(chuàng)造”資源。就任前景遠(yuǎn)大的職務(wù)，必然影響旁人預(yù)期，帶來更多的上級(jí)配合、同級(jí)支持與下屬追隨。從這個(gè)角度看，晉升前景不妨視為某項(xiàng)職務(wù)的“附加價(jià)值”，自然有助于分辨其資源與位階。再次，從“職業(yè)前景”(career concerns)角度來看，越具有企圖心的官員，與現(xiàn)任職務(wù)相比，越關(guān)心未來的潛力，因此前景越好的職務(wù)，越能吸引干才官員，而后者又將職位進(jìn)一步做高做大。如此反復(fù)實(shí)踐，職務(wù)前景將逐漸拉抬現(xiàn)任職級(jí)。

從時(shí)間維度上來看，若能引入官員“晉升前景”，將讓職級(jí)劃分不致過分靜態(tài)，局限于特定時(shí)間點(diǎn)。在具體考察上，晉升前景可以“貼率”(discountrate)表述：擔(dān)任過某項(xiàng)職務(wù)后晉升前景越好，該項(xiàng)職務(wù)的“貼現(xiàn)率”越低，現(xiàn)值越高，因此在職級(jí)排序上，越趨向于高位。

▍政制分層的制度化：中國省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“地位/前景指數(shù)”

（一）書記的“地位/前景”指數(shù)

全國31個(gè)省(市/自治區(qū))可以大致分為三個(gè)主要階層：首先，從北京市委書記到重慶書記書記共6省市的一把手為領(lǐng)先集團(tuán)：其中北、上、廣似已鎖定政治局委員名額，甚至“入?！睓C(jī)會(huì)也不小；而山東、天津和重慶的政治地位也不容小覷，無論現(xiàn)任還是后任得分都頗高，換言之，這6個(gè)職務(wù)可說是今日“地方大員”。緊隨其后的是新疆到河南共6省市的領(lǐng)導(dǎo)，就“現(xiàn)兼黨職”來看，四川、湖北、新疆書記有機(jī)會(huì)與“領(lǐng)先集團(tuán)”并駕齊驅(qū)；再就“晉升潛力”來看，浙江、河南、遼寧也仍然大有可為。因此，這6個(gè)職務(wù)也可躋身“地方要員”之列。其他為吉林書記以下的19項(xiàng)職務(wù)。無論就“現(xiàn)兼黨職”或“晉升潛力”看，這些職務(wù)離政治局委員仍有差距，起碼需要2~3任的職務(wù)晉升，才有機(jī)會(huì)列名其中。除此之外，吉林到海南共12個(gè)省份的領(lǐng)導(dǎo)，過去3任書記中曾有升任政治局委員的記錄，但江西到寧夏等7位書記則沒有這樣的機(jī)會(huì)。

書記職務(wù)高低可能與哪些因素相關(guān)呢？首先是直轄市，北京、上海固然毋庸置疑，地位并不特別凸出的天津與重慶，政治位階上也遠(yuǎn)高過一般省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。其次是經(jīng)濟(jì)大省與人口大省。前者如廣東與浙江，比較讓人不解的是名單上并無江蘇與福建；后者則如山東、四川、河南等。最后，近年逐漸興起的一個(gè)趨勢(shì)似乎是區(qū)域代表，如新疆之于西部地區(qū)、湖北之于中部地區(qū)、遼寧之于東北等。由此可見，職務(wù)地位與轄區(qū)資源密切相關(guān)。反觀排序靠后的省份，則主要是中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)與人口、疆域較小的省份。但并非中西部省份必定排名不佳，像青海、貴州、西藏等地區(qū)，可能因?yàn)楸容^艱苦，領(lǐng)導(dǎo)的晉升前景反而較好，排名并不低于一些東部省份。

（二）省長“地位/前景”指數(shù)

省長職務(wù)依重要性也可以大約分成3區(qū)段。首先，北京市市長屬于絕對(duì)領(lǐng)先，“京畿重地”領(lǐng)導(dǎo)地位突出。其次為上海到內(nèi)蒙古等12個(gè)省長/主席，其中上海與福建十分接近，但上海市長在下屆進(jìn)入政治局的比例更高，福建省長和河南省長均有在3屆內(nèi)躋身政治局常委的案例，而遼寧和黑龍江則有進(jìn)入政治局的情況，因此都排名靠前。若直接就現(xiàn)職來看，這個(gè)區(qū)段的職務(wù)大多都能兼任中央委員，因此得分較高。最后一個(gè)集團(tuán)為甘肅到四川共18個(gè)省/自治區(qū)的省長/主席。或者現(xiàn)任，或者連后續(xù)任職未必?fù)?dān)任中央委員，因此整體排序靠后。

將省長與書記的排序進(jìn)行對(duì)照不難看出：首先，各省省長的職務(wù)排名與該省書記排名并不完全一致。例如直轄市的優(yōu)越地位并未完全體現(xiàn)，除北京、上海外，天津和重慶市長就未見任何優(yōu)勢(shì)，重慶甚至排名墊底。其次，目前常見的劃分方式，如杜興強(qiáng)等(2013)將“他省省長”調(diào)任“直轄市市長”都算做晉升，做法并不準(zhǔn)確。此外，薄智躍(2002)就“省份地位”推估“職務(wù)地位”，容易將省長與書記混為一談，與現(xiàn)實(shí)不符。除卻重慶不說，其余例如廣東、山東、四川等薄智躍所謂的“精英省份”，其省長地位同樣靠后。猜測(cè)省長與書記不同的原因，可能由于省長職務(wù)屬于“能力考核”的階段，因此，其黨內(nèi)職務(wù)特別是其晉升潛力與“個(gè)人能力”關(guān)系密切，卻未必反映在其所任現(xiàn)職上，而書記則更明確是該省一把手，堪以地方大員視之，故其職務(wù)位階充分反映其轄區(qū)資源與重要。

▍結(jié)論與評(píng)述

中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的要角在政府，政府人事體系可說為高速增長提供了制度保證，引發(fā)了學(xué)者對(duì)“官員晉升激勵(lì)”的重要考察。但已有研究在涉及判定晉升的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，簡(jiǎn)單以行政級(jí)別為標(biāo)準(zhǔn)，判定結(jié)果過于粗疏。有別于傳統(tǒng)“級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)”，本文引入官員的黨職身份，同時(shí)考量其晉升前景，通過簡(jiǎn)單的賦值規(guī)則，細(xì)致地分辨官員職級(jí)。本文以中國[正]省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為例，逐一排序各省書記/省長的職級(jí)高低，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在這些職位內(nèi)部還存在一些穩(wěn)定的層級(jí)。因此，表面看起來屬于平級(jí)調(diào)動(dòng)、異地交流，其實(shí)更像是一個(gè)多次考核、穩(wěn)步晉升的政府人事管理過程。

為何會(huì)出現(xiàn)正式級(jí)別外的“細(xì)劃層級(jí)”的制度安排呢？從強(qiáng)化激勵(lì)的角度來看，只有層級(jí)更加細(xì)化，才能采用頻繁調(diào)動(dòng)的方式作為獎(jiǎng)懲手段，促使地方官員努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。若從這一角度入手，那么本文的層級(jí)劃分不僅可以作為晉升標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)修正，也能為政府人事管理的研究引入新的框架。此外，導(dǎo)致省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)高低不同之客觀原因，推斷可能與轄區(qū)稟賦、官員社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等密切相關(guān)，后續(xù)若能對(duì)此展開分析，不僅能對(duì)話前人的研究，亦有助于解讀“大國地方”的政治地位。

本文原載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第5期，原題為《遠(yuǎn)近高低各不同：如何分辨省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治地位？》。原文有所編刪，圖片來源于網(wǎng)絡(luò)，歡迎個(gè)人分享，媒體轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系本公眾號(hào)。