【導(dǎo)讀】在中國(guó)老百姓的心目中，似乎有一個(gè)形象比法治更重要，那就是“青天”。當(dāng)老百姓覺(jué)得受冤，他會(huì)選擇向“青天”投訴，要求“青天”給予公正處理：在古時(shí)表現(xiàn)為“擊登聞鼓”或更直接的“攔路鳴冤”，在現(xiàn)代則表現(xiàn)為各類信訪。

本文作者在基層調(diào)查走訪多年，發(fā)現(xiàn)信訪制度正面臨尷尬困境：一方面，信訪數(shù)量日益膨脹，給人感覺(jué)是信訪渠道越來(lái)越寬敞了；另一方面，現(xiàn)實(shí)中的信訪維權(quán)道路卻越來(lái)越窄，“青天”在很多人的眼里越來(lái)越遠(yuǎn)了。

作者指出，今天的“青天”文化似已變味，由于一些部門不愿承擔(dān)責(zé)任，害怕惹禍上身從而危及“烏紗帽”，因而對(duì)很多利用信訪來(lái)逐利的人采取綏靖政策，結(jié)果養(yǎng)虎為患，信訪維權(quán)之路被一些逐利者所占據(jù)和堵塞，而真正的冤案反而難以進(jìn)入信訪渠道。他認(rèn)為，這種變了質(zhì)的“青天”文化才是中國(guó)法治的攔路虎，在這種文化的慫恿下，一些不講道理的人應(yīng)運(yùn)而生，從而走向“青天”文化和法治文化的對(duì)立面。

作者認(rèn)為，真正的“青天”文化并非反對(duì)現(xiàn)代法治，而是對(duì)法治的一種修復(fù)。它是一種以正義為核心的價(jià)值觀念，是對(duì)政治倫理的維護(hù)，是一種基于良心政治的救濟(jì)。只有從這一點(diǎn)出發(fā)，才能重新發(fā)現(xiàn)信訪、找回信訪，并為中國(guó)法治現(xiàn)代化提供可能更好的另一種模式。

本文原發(fā)表于《文化縱橫》，僅代表作者本人觀點(diǎn)，供諸君思考。

“青天”、法治與信訪的變質(zhì)

? 林輝煌 | 華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心(本文發(fā)表時(shí))

近年來(lái)，筆者在基層調(diào)查走訪多年，發(fā)現(xiàn)信訪制度正面臨一個(gè)尷尬的困境：一方面，信訪的數(shù)量日益膨脹，給人的感覺(jué)是信訪渠道越來(lái)越寬敞了；另一方面，現(xiàn)實(shí)中的信訪維權(quán)道路卻越來(lái)越窄了，“青天”在很多人的眼里越來(lái)越遠(yuǎn)。更加吊詭的是，這正是伴隨法治現(xiàn)代化進(jìn)程而出現(xiàn)的。

▍“青天”與“冤屈”

在中國(guó)老百姓的心目中，似乎有一個(gè)形象比法治來(lái)得更重要，那就是“青天”。何謂“青天”？那是對(duì)于國(guó)家權(quán)力的深沉信任以及對(duì)于權(quán)力持有者公正無(wú)私的強(qiáng)烈期待。“包青天”，這個(gè)稱謂已經(jīng)成為中國(guó)老百姓最熟悉和親切的字眼之一，他代表最高的正義主持者。甚至到現(xiàn)在，如果某位官員一心為民，懲兇除惡，他就可能獲得“李青天”、“王青天”的美譽(yù)。

“青天”作為一種形象呈現(xiàn)出特定的規(guī)律，那就是越高等級(jí)的權(quán)力持有者，其“青天”形象越明朗；而層級(jí)越低的權(quán)力持有者，其“青天”形象越模糊，甚至就不再是“青天”了。用老百姓的話語(yǔ)來(lái)表述，那就是“中央是恩人，基層是仇人”。

之所以產(chǎn)生這種心態(tài)，也許跟兩種因素有關(guān)：一是道德因素，人們認(rèn)為，只有德行更高的人才有資格和能力持有更大的權(quán)力，反過(guò)來(lái)說(shuō)，持有者所持有的權(quán)力越大則被認(rèn)為德行越高；二是利益因素，因?yàn)槌钟械臋?quán)力越大，持有者與老百姓的日常往來(lái)就越少，相互間的利益接觸點(diǎn)就越少，因此，在處理矛盾時(shí)可能更顯得公正些。

當(dāng)老百姓覺(jué)得自己在基層受到冤屈，他就會(huì)選擇向“青天”投訴，要求“青天”給予公正的處理。在古時(shí)候，這種向“青天”求助的方式表現(xiàn)為“擊登聞鼓”或者更直接的“攔路鳴冤”；在現(xiàn)代，則表現(xiàn)為各種類型的信訪。兩者的性質(zhì)是一樣的，都是通過(guò)向更高級(jí)別的權(quán)力持有者展示自己的冤屈以求獲得拯救。不同的是，古代的“擊登聞鼓”或者“攔路鳴冤”一般都要付出較大成本；為了證明自己的冤屈，當(dāng)事人需要耐心地等上一段時(shí)間甚至承受一定的皮肉之苦，通過(guò)這種最粗糙的辦法來(lái)排除刁民的無(wú)理取鬧。這種自我舉證意味著受害者為了獲得權(quán)利救濟(jì)必須再一次受害?，F(xiàn)代社會(huì)顯然不允許這種“雙重受害”的權(quán)利救濟(jì)繼續(xù)存在。

今天的信訪制度除了一些基本的程序規(guī)定之外，基本上不再給當(dāng)事人設(shè)置什么救濟(jì)成本。老百姓只要覺(jué)得哪里不對(duì)勁，就可以直接向信訪部門投訴。通過(guò)這種由當(dāng)事人自己?jiǎn)?dòng)的救濟(jì)方式，桀驁不馴的地方管理者就可能得到相應(yīng)的約束；甚至法院最終判決中的瑕疵也可以得到糾正，從而有效地保障了老百姓的權(quán)利不受非法侵害。

▍法治與信訪

當(dāng)前的法治建設(shè)有一種理想：通過(guò)不斷地強(qiáng)化執(zhí)法規(guī)范化來(lái)減少涉法信訪的發(fā)生。然而，這種理想在殘酷的現(xiàn)實(shí)面前破滅了。筆者在某市公安系統(tǒng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著執(zhí)法規(guī)范化的推進(jìn)，涉警信訪不僅沒(méi)有得到有效控制，反而大量增加了。

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信訪潮是嵌入到整個(gè)城市化進(jìn)程之中的。隨著城市化的推進(jìn)，矛盾增加，進(jìn)入公安機(jī)關(guān)的案件劇增，這就為涉警信訪的增多提供了龐大的存量。因此，涉警信訪的增多也是城市化的一個(gè)副產(chǎn)品，并不會(huì)因?yàn)閳?zhí)法規(guī)范化而大幅度減少。

執(zhí)法規(guī)范化意味著原本不成為問(wèn)題的執(zhí)法瑕疵現(xiàn)在成為不被容忍的大問(wèn)題，這就大大降低了涉警信訪的門檻。也就是說(shuō)，原本不會(huì)引發(fā)信訪的執(zhí)法問(wèn)題現(xiàn)在都可能成為信訪的理由。在這種快速“法治化”的鼓勵(lì)下，人們很容易對(duì)民警的執(zhí)法過(guò)程吹毛求疵，并且隨時(shí)準(zhǔn)備通過(guò)上訪來(lái)提出自己的抗議。這個(gè)問(wèn)題與現(xiàn)代化過(guò)程中的“腐化問(wèn)題”類似。為什么現(xiàn)代化滋生腐化？亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代化涉及社會(huì)基本價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，那些按照傳統(tǒng)規(guī)范可以接受并合法的行為，在現(xiàn)代人眼里成了不能接受的和腐化的行為。處于現(xiàn)代化之中的社會(huì)腐化現(xiàn)象，在某種程度上與其說(shuō)是行為背離了公認(rèn)的規(guī)范，還不如說(shuō)是規(guī)范背離了公認(rèn)的行為方式。比如證據(jù)主義，要求所有案件都必須有充足有效的證據(jù)支撐，這對(duì)于很多治安案件不太現(xiàn)實(shí)，尤其是打架斗毆的案件難以獲得準(zhǔn)確的證據(jù)。因?yàn)樽C據(jù)問(wèn)題，就可能引發(fā)大量的涉警信訪。

需要指出的是，筆者并不因此推出這樣的結(jié)論：既然執(zhí)法規(guī)范化不能減少信訪的發(fā)生，那就不再?gòu)?qiáng)調(diào)執(zhí)法規(guī)范化了。需要注意的，僅僅是將執(zhí)法規(guī)范化與涉警信訪分離開(kāi)來(lái)。如果說(shuō)，通過(guò)法治現(xiàn)代化，政府權(quán)力得到約束，信訪數(shù)量的增長(zhǎng)僅僅是因?yàn)槿藗儗?duì)法治提出了更高的期待，我們就應(yīng)該額手相慶。但事實(shí)證明，我們似乎高興得太早了。

▍意外的信訪結(jié)果

在法治現(xiàn)代化的進(jìn)程中，信訪制度的宗旨在于為當(dāng)事人提供一種窮盡所有正常救濟(jì)方式之后的最后救濟(jì)，它應(yīng)該排在各種救濟(jì)手段之末，并且要有合法正當(dāng)?shù)男旁L理由。否則，信訪就取代了所有權(quán)利救濟(jì)手段。因此，比較合理的信訪一般要在相關(guān)案件完結(jié)之后或者案件辦理過(guò)程中確有重大信訪事由出現(xiàn)之時(shí)才能選擇信訪。也就是說(shuō)，只有真正冤屈的案件才能進(jìn)入信訪渠道。

然而現(xiàn)實(shí)的情形卻相反。以筆者對(duì)某市涉及公安的信訪案件的調(diào)研來(lái)看，大量尚處于辦理過(guò)程的案件以及辦理過(guò)程中并無(wú)重大信訪事由的案件紛紛涌入信訪渠道。從信訪訴求（按照訴求對(duì)象分類）來(lái)看，數(shù)量最多的就是“要求民警加快處理”，占到總量的30.27%，信訪人并不在乎案件的處理程序，只希望通過(guò)信訪來(lái)給民警施加壓力，從而增加自己的談判成本。而在信訪訴求（按照案件處理過(guò)程分類）中，最強(qiáng)烈的訴求是“對(duì)案件進(jìn)程的督促”和“對(duì)執(zhí)法過(guò)程不信任”，這兩類信訪都是在案件處理過(guò)程中發(fā)生的，比例高達(dá)74.33%。甚至有些案例不報(bào)案而是直接走信訪渠道，由上級(jí)部門直接下個(gè)批文，給基層民警帶來(lái)很大的壓力。

我們還可以根據(jù)重訪來(lái)分析這個(gè)問(wèn)題。一般而言，對(duì)信訪案件的處理需要一個(gè)重新調(diào)查處理的過(guò)程，能夠解決的問(wèn)題一般都可以在上級(jí)部門的監(jiān)督下得到解決，特別是在當(dāng)前信訪高壓的態(tài)勢(shì)之下；而經(jīng)過(guò)多次信訪依然沒(méi)有得到解決的問(wèn)題，據(jù)筆者調(diào)查，基本上都是些無(wú)理的訴求。而當(dāng)前的涉警信訪有超過(guò)一半都是屬于重訪，其中一個(gè)月內(nèi)在同一個(gè)部門就同一個(gè)問(wèn)題的重訪占到總量的8.29%，如此頻繁的信訪顯然是不太正常的。

問(wèn)題在于，當(dāng)前的公安執(zhí)法已經(jīng)越來(lái)越規(guī)范，將這些提前發(fā)生的信訪都?xì)w咎于民警的執(zhí)法錯(cuò)誤或者不規(guī)范顯然是不公道的，而且也不符合客觀事實(shí)。無(wú)論是表現(xiàn)為“敲詐民警”（筆者親自接觸過(guò)這樣的案例就不下于10例），還是表現(xiàn)為“讓案件處理結(jié)果更有利于自己”（保守估計(jì)占信訪總量的80%），還是表現(xiàn)為“讓案件脫離常規(guī)程序盡快處理完畢”（在筆者調(diào)研的過(guò)程中，幾乎所有的信訪人都抱有這樣的心態(tài)）。這些為自己私利而展開(kāi)的信訪在客觀上就造成了一個(gè)后果，即真正冤屈的案件反而難以進(jìn)入信訪渠道，信訪維權(quán)的真正道路被堵塞了。

▍信訪維權(quán)之路越來(lái)越窄

信訪的意外結(jié)果，表現(xiàn)在各種無(wú)理上訪的出現(xiàn)。有的人最初的上訪是有理的，解決之后，他又提出了新的要求；有的人提出了一些不著邊際的信訪事由；有的人從一開(kāi)始就是胡攪蠻纏，通過(guò)編造各種信訪事由來(lái)謀取不該得的利益。信訪人不按照信訪規(guī)定進(jìn)行信訪，不等當(dāng)?shù)卣畬?duì)信訪事件進(jìn)行處理就跑到上級(jí)政府信訪；有的從一開(kāi)始就進(jìn)行越級(jí)信訪，但是“飛上天的石頭總歸是要落地的”，最后，所有的問(wèn)題都要回到基層處理。解決不了的問(wèn)題（例如無(wú)理要求）終究還是解決不了，基層政府為了息事寧人只能采取各種措施來(lái)“收買”信訪人?？墒且粐L到“被收買”的甜頭，上訪人就傾向于變本加厲，提出更過(guò)分的要求。

一旦需要通過(guò)利益來(lái)擺平上訪壓力，一種職業(yè)化的“謀利型上訪”就誕生了。不論事情的起因如何，謀利型上訪的根本訴求在于通過(guò)不斷上訪來(lái)向地方政府要價(jià)。筆者近年來(lái)在全國(guó)各地調(diào)研，對(duì)于此類信訪屢見(jiàn)不鮮。從某種程度上講，上訪的謀利化已經(jīng)成為一種普遍趨勢(shì)。有一次和一位老公安聊天，他跟我講起了自己在北京接訪的深刻感受。“在所有信訪案例中，有三分之一是合情合理的，有三分之一是胡攪蠻纏的，還有三分之一純粹是刁民”。對(duì)此，我也深有體會(huì)，嘗試舉一例，以饗讀者：

劉某的兒子是個(gè)逃犯，在追捕的過(guò)程中被民警開(kāi)槍射殺。事情發(fā)生后，劉某開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)十幾年的上訪。當(dāng)?shù)毓簿钟谑录l(fā)生不久即處理了肇事警察，并且要求民警向劉某賠償五萬(wàn)元，在1990年代初期，這相當(dāng)于一筆巨款。劉某拿了錢，寫(xiě)了保證，聲稱不再上訪。到了2000年，因?yàn)殄X用完了，劉某又開(kāi)始上訪，并且直上北京。當(dāng)?shù)毓簿譀](méi)辦法，于2004年又賠她30萬(wàn)，并且把錢存在銀行里，讓劉某每個(gè)月領(lǐng)兩百元。領(lǐng)了兩個(gè)月劉某就不領(lǐng)了，要求一次性支付，為此，甚至把接訪的市委領(lǐng)導(dǎo)的衣服給扯破了。2008年北京奧運(yùn)，為了把劉某穩(wěn)控住，當(dāng)?shù)毓簿譀Q定出錢陪其旅游。正是因?yàn)檎姆湃?，劉某嘗到了甜頭，成了上訪專業(yè)戶，甚至還代理別人上訪。

這樣的案例并不在少數(shù)。從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，什么時(shí)候都有一些不講道理的人，這也是一種正常的社會(huì)現(xiàn)象。然而在正常的社會(huì)里，這類不講道理的人往往被貼上邊緣人的標(biāo)簽而被社會(huì)排斥。當(dāng)無(wú)理上訪大量興起之后，必然要大量擠占有理上訪的空間。因?yàn)闊o(wú)理上訪者更懂得抓住政府的軟肋，更懂得把握“踩線不越線”的技術(shù)，在與政府展開(kāi)周旋的時(shí)候牽扯了政府的大量精力，而這些精力原本可以用來(lái)為有理上訪者提供救濟(jì)。最后，為了提高信訪的效率，有理上訪者不得不向無(wú)理上訪者學(xué)習(xí)，甚至直接轉(zhuǎn)化為無(wú)理上訪者。于是，留給那些真正冤屈而需要權(quán)利救濟(jì)的信訪人的道路就幾乎被堵塞了。

▍重新發(fā)現(xiàn)信訪

有人向我提了這樣一個(gè)問(wèn)題：信訪到底是法治還是反法治？塑造一種“青天”形象，實(shí)際上就是一種人治的思路，因?yàn)樗膭?lì)了法律渠道之外的問(wèn)題解決機(jī)制，難道不是這樣嗎？既然當(dāng)前的信訪制度已經(jīng)成為逐利者的天堂，為何不干脆將其舍棄呢？

這個(gè)問(wèn)題的有趣之處在于它揭示了傳統(tǒng)中國(guó)“青天”文化在遭遇現(xiàn)代法治潮流的時(shí)候所面臨的尷尬境地：拋棄“青天”文化往往遭到老百姓的反對(duì)，堅(jiān)持“青天”文化似乎又阻礙了法治的進(jìn)程。

更有趣的是，今天的“青天”文化似乎已經(jīng)變了味，不再是洞察世事，明辨是非，真正為受苦受難的黎民解憂，而成了官場(chǎng)回避責(zé)任、明哲保身的擋箭牌。之所以信訪維權(quán)之路被逐利者所占據(jù)，正是因?yàn)闄?quán)力持有者不愿意承擔(dān)責(zé)任，害怕惹禍上身從而威脅到頭上的烏紗帽，因而，對(duì)這些逐利者不予禁止反施恩惠，結(jié)果養(yǎng)虎為患，壞了整個(gè)信訪制度。這種變了質(zhì)的“青天”文化才真正是中國(guó)法治的擋路虎，因?yàn)?，在這種文化的慫恿下，一些不講道理的人應(yīng)運(yùn)而生，從而走向“青天”文化和法治文化的對(duì)立面。

變了質(zhì)的“青天”文化，其根本特點(diǎn)就是喪失了政治倫理，不能明辨是非，它的主要危害在于否定了其他所有正常的救濟(jì)方式，從而導(dǎo)致“青天”成為一種直接的甚至唯一的救濟(jì)手段。一旦“青天”不是潛在的，而是日?；模@種文化就成了變質(zhì)文化。在當(dāng)前中國(guó)，上訪是“青天”文化的最典型體現(xiàn)，它的變質(zhì)體現(xiàn)在：（1）在正常救濟(jì)方式窮盡之后，無(wú)論上訪人的訴求是否合法合理，權(quán)力持有者一般都會(huì)予以支持或者不予否定；（2）在正常救濟(jì)方式未窮盡之前，大量上訪人就通過(guò)上訪來(lái)施加壓力，權(quán)力持有者不以引導(dǎo)；（3）在正常救濟(jì)方式未啟動(dòng)之前，上訪人就直接通過(guò)上訪來(lái)尋求救濟(jì)，從而導(dǎo)致正常救濟(jì)方式架空；（4）上訪即有理，上訪的任何訴求都必須得到滿足。

我們并不反對(duì)信訪制度，而是反對(duì)變了質(zhì)的信訪制度，反對(duì)維權(quán)之路被堵塞的信訪制度。這并不意味法治化道路就是完美的。平心而論，現(xiàn)代法治也有其自身缺陷。在這方面，傳統(tǒng)的未變質(zhì)的“青天”文化可以起到一定的緩和作用。中國(guó)法治的發(fā)展并不是非要徹底消滅“青天”文化，只有變了質(zhì)的“青天”文化才真正成為法治的敵人。

所以，真正的“青天”文化不是要反對(duì)現(xiàn)代法治，而是對(duì)它的一種修復(fù)，它是一種以正義為核心的價(jià)值觀念，是對(duì)政治倫理的維護(hù)。它的精髓之處在于一種基于良心政治的救濟(jì)。明白了這一點(diǎn)，我們才能重新發(fā)現(xiàn)信訪、找回信訪，并且為中國(guó)法治現(xiàn)代化提供可能更好的另一種模式。

本文原載《文化縱橫》2012年第6期，原標(biāo)題為《“青天”、法治與信訪的變質(zhì)》。圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，如有侵權(quán)，請(qǐng)聯(lián)系刪除。歡迎個(gè)人分享，媒體轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系本公號(hào)。