張笑宇

根據(jù)其他許多國家和地區(qū)的經(jīng)驗，人均GDP在1000美元到3000美元之間的時期，是社會矛盾的多發(fā)期。因為在這一時期內(nèi)，一般會出現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，不同階層的利益分化嚴(yán)重，糾紛和沖突往往比較明顯。中國從新世紀(jì)開始，人均GDP恰好跨過1000美元。我們進入了更大風(fēng)險與更多機遇并存的時期。如何處理好這個時期的社會矛盾，是對黨和政府執(zhí)政能力，尤其是基層執(zhí)政能力的一個重大考驗，也是建設(shè)和諧社會的必然要求。

當(dāng)前在處理社會矛盾時，很多地方將其最終歸結(jié)為發(fā)展的問題，認(rèn)為發(fā)展能夠解決一切問題，我們認(rèn)為，片面依靠經(jīng)濟發(fā)展的思路是不夠的。還有的地方希望依靠社會管控和“維穩(wěn)”來解決這類問題，我們同樣認(rèn)為這種思路也是片面和不夠的。它們只能治標(biāo)，不能治本。

改革開放以來，由行政強力推動的經(jīng)濟建設(shè)在取得巨大成就的同時，也體現(xiàn)出強烈的政府主導(dǎo)傾向。一方面，組織紀(jì)律嚴(yán)密、權(quán)力集中的科層制干部體系為發(fā)展經(jīng)濟提供了強有力的保障；另一方面，在一定程度上也加劇了權(quán)力與資本的不當(dāng)結(jié)合。某些領(lǐng)導(dǎo)干部為了凸顯政績，不惜犧牲群眾利益，激化干群矛盾。面對社會熱點問題和群眾質(zhì)疑時，依然采取自上而下的管控思路，控制而非管理社會，壓制而非回應(yīng)訴求。習(xí)慣于用行政高壓“彈壓”，用人民幣“擺平”，害怕群眾、害怕聽到不同聲音。在利益主體日趨多元的今天，各種社會力量不斷發(fā)展壯大，最終一定會被組織起來，這是各國現(xiàn)代化發(fā)展的必然規(guī)律。對于執(zhí)政者來說，誰早認(rèn)識并利用這條規(guī)律，誰就早主動；忽視或違背這條規(guī)律，就被動。關(guān)鍵是我們不應(yīng)該害怕有不同利益述求的團體出現(xiàn)，而是應(yīng)該盡早考慮如何讓這樣的團體在體制內(nèi)合理表達(dá)訴求。

新形勢下加強和創(chuàng)新社會管理工作，本質(zhì)上就是要使社會建設(shè)和執(zhí)政黨的建設(shè)齊頭并進，相互促進。在這一點上，江西省鷹潭市的一些做法值得研究借鑒。

一、小問題改善大社會

鷹潭地處江西省東北部，信江中下游。歷史上有“東連江浙，南控甌閩，扼鄱水之咽喉，阻信州之門戶”的說法。地理位置比較優(yōu)越。當(dāng)?shù)卣Y(jié)合具體情況，以衛(wèi)生清潔工作和“數(shù)字鷹潭”建設(shè)，以及支撐上述工作的群眾理事會組織架構(gòu)，走出了一條社會治理的新路子。

新世紀(jì)以來，農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅后，村干部不再與村民直接打交道，其結(jié)果是減少了干群沖突，但在一定程度上也導(dǎo)致了干群關(guān)系松散，基層組織在農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”現(xiàn)象。

鷹潭市自2008年下半年開始農(nóng)村衛(wèi)生清潔工程，作為新形勢下加強社會管理、做好農(nóng)村群眾工作的切入點。該市大約有4000個自然村，每個村只有百十來號人，分布在3500多平方公里的面積上，把垃圾都運出來集中處理并不可行。就地解決，分別對垃圾進行資源化和無害化處理就成為現(xiàn)實選擇。由農(nóng)戶自備“兩桶一窖一袋一盒”，剩飯剩菜、瓜皮果核等餐廚垃圾存放在有機垃圾桶，積滿后放入漚肥窖或沼氣池，漚成自家菜地使用的農(nóng)機肥。對于其他非有機垃圾，廢舊電池等危廢品暫存在一個小木盒內(nèi)，廢塑料瓶、玻璃瓶、塑料袋等可回收廢品放入一個編織袋，由保潔員拿到村里的小型垃圾站集中保管，或賣給廢品商，或暫時存放，最后剩下的垃圾放入非有機垃圾桶，由保潔員拿到垃圾站直接焚燒，產(chǎn)生的灰土用于肥田。

垃圾分類處理屬于天天發(fā)生、人人接觸但又不觸及重大利益矛盾的事項。通過這一工作，使聯(lián)系和服務(wù)群眾從抽象概念變成具體行動，從而帶動各項社會管理和群眾工作。從這個意義上講，能否做好農(nóng)村衛(wèi)生清潔工作，實際上反映了黨組織是否具備對廣大農(nóng)村群眾進行廣泛社會動員和有效社會組織的能力，是否具備處理好大量社會管理和群眾工作問題的能力。

目前，鷹潭市主要通過村民理事會來組織農(nóng)村衛(wèi)生清潔工程。每個自然村選出理事會成員代表村民管理自然村的公共事務(wù)。通過動員、組織農(nóng)民自己管理的方式，讓農(nóng)民意識到“農(nóng)民自己的事自己做，農(nóng)民自己的事自己管”。兩年來，全市3500多個自然村實現(xiàn)了垃圾日產(chǎn)、日清、日處理，堅持不輟。這看似小事，實際卻是基層群眾自治了不起的大事。

加強社會服務(wù)是推動社會建設(shè)的另一重要方面。當(dāng)前，由于社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改變，群眾從“單位人”變成“自由人”和“經(jīng)濟人”，流動人口的增加已成為加強社會管理、聯(lián)系服務(wù)群眾的難題之一。對此，鷹潭市以“數(shù)字鷹潭”建設(shè)為支撐，建立全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享、功能齊全的管理社會、服務(wù)群眾的綜合信息系統(tǒng)。

這一工作的展開，主要通過以下幾個方面：

首先，結(jié)合第六次全國人口普查工作，在全市開展信息統(tǒng)一采集，掌握群眾的居住、就業(yè)、社保、計生、教育等多項基礎(chǔ)信息，使政府可以動態(tài)掌握群眾特別是流動人口、特殊人群的實際情況。

其次，推進天網(wǎng)工程、公安大情報系統(tǒng)、道路交通監(jiān)控系統(tǒng)、數(shù)字城市管理系統(tǒng)等電子系統(tǒng)建設(shè)，完成了對群眾從靜態(tài)管理到動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，為群眾創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

第三，注重整合網(wǎng)上行政辦公資源，推動廣大群眾通過網(wǎng)絡(luò)化手段，參與政治生活和社會管理，有效行使監(jiān)督權(quán)，提出意見建議和合理訴求，切實維護自身合法權(quán)益。

第四，積極推進利安城鄉(xiāng)社區(qū)電超市項目建設(shè)，滿足群眾購物、繳費、咨詢等多種需求，為方便群眾生產(chǎn)生活打造一個方便快捷的綜合性多功能服務(wù)平臺。

“數(shù)字鷹潭”可以說是新時代數(shù)字城市建設(shè)的一個大膽嘗試。它是用數(shù)字化的手段將自然資源、社會資源、行政資源、市場資源進行全面整合，是現(xiàn)代社會中政府對公民進行信息收集和社會管理的有效途徑。數(shù)字化讓群眾需要的服務(wù)，不再經(jīng)過繁瑣復(fù)雜的程序，而是直接面對相關(guān)部門；也讓政府需要的信息不再經(jīng)過層層過濾，而是直接把手臂延伸到社會網(wǎng)絡(luò)的終端。它推動政府轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)和職能，推動政府和人民群眾面對面打交道。在這個過程中，它實際上制造了一場靜悄悄的社會管理的革命。

二、村民自己的事兒自己管

無論是農(nóng)村衛(wèi)生清潔工程，還是“數(shù)字鷹潭”建設(shè)的開展，都需要組織去落實，如果單純依靠黨組織和政府的力量，成本就太大，這些事既做不好，也做不了。

鷹潭市的具體做法是在農(nóng)村以自然村為單元建立村民事務(wù)理事會，在城市以小區(qū)、路段和市場行業(yè)為單元建立居民事務(wù)理事會。它們是新形勢下群眾自治組織的延伸。在原有體制中，基層群眾自治組織即村委會和居委會承擔(dān)了過多行政性職能，“千條線萬條線最后都要落到社區(qū)這個針眼里”，越來越“行政化”，加上所轄的行政區(qū)域面積過大，人口過多，導(dǎo)致有限的村社干部不能真正深入基層聯(lián)系群眾，從而無法有效發(fā)揮自治組織的功用。而新設(shè)的理事會則位于最基層的熟人社會網(wǎng)絡(luò)中，容易找到在群眾中威信高、愿意無償為群眾辦事的“領(lǐng)頭人”，由他們組成理事會，便于組織和發(fā)動廣大群眾，最大限度地激發(fā)群眾自治的活力，也為原有的基層自治組織增加了“千手千眼”，大大推動了基層民主的落實。

鷹潭市在群眾理事會的具體組建過程中，著重“四性”，即代表性、公認(rèn)性、先進性和穩(wěn)定性。代表性，即能夠代表各方面、各群體的利益，如在農(nóng)村，每個大的姓氏房族都要在理事會中有代表，在城市社區(qū)，則要保證各行業(yè)和各小區(qū)的居民在理事會中有代表；公認(rèn)性，即以公推直選的方式，選舉群眾認(rèn)可的、有威望的人士；先進性，即推選政治素質(zhì)好、有致富本領(lǐng)、有公共服務(wù)意識的人員擔(dān)任理事會成員；穩(wěn)定性，即理事會成員有時間、有精力，能夠長期處理理事會工作。

在探索理事會建設(shè)的過程中，還堅持了兩條原則：

堅持理事會作為基層群眾性自治組織的性質(zhì)不動搖。鷹潭市在具體工作中強調(diào)理事會的自治組織屬性，強調(diào)對理事會事務(wù)的支持引導(dǎo)，而非管理指導(dǎo)。避免以行政力量介入理事會成員的選舉和考評，避免給理事會施加過多工作壓力，承擔(dān)過多政策性要求，保障群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的積極性和活力。目前，村民事務(wù)理事會從衛(wèi)生清潔這一群眾能做、群眾想做的事情抓起，不斷錘煉理事會組織群眾、帶動群眾、管理集體事務(wù)的能力。在此基礎(chǔ)上，循序漸進地引導(dǎo)村民事務(wù)理事會參與新農(nóng)村建設(shè)、征地拆遷、綜治維穩(wěn)等各項工作，為農(nóng)民發(fā)揮主體作用，推進各項工作提供實踐平臺。

堅持黨對理事會的領(lǐng)導(dǎo)不動搖。堅持理事會的自治組織性質(zhì)，不等于放棄黨對理事會的領(lǐng)導(dǎo)。相反，在具體工作中，鷹潭市黨組織對理事會的組織、工作都有一些具體規(guī)定和指導(dǎo)，確保黨能夠真正有效地將觸角延伸到基層之中。

在完善理事會建設(shè)的過程中，鷹潭市注重了三個方面的工作：

首先，理事會成員注重吸收“五老”人員，重建基層社會倫理共同體。中國傳統(tǒng)社會是以血緣宗法為基礎(chǔ)的倫理社會，但在現(xiàn)代化建設(shè)尤其是市場經(jīng)濟中遭到破壞。鷹潭市在確定理事會成員時，注重把一批政治素質(zhì)強、群眾威信高、熱心公益事業(yè)的老黨員、老干部、老模范、老軍人、老教師吸收進來。充分利用熟人社會中的積極和諧因素，因勢利導(dǎo)，使之轉(zhuǎn)化為基層自治和民主管理的有生力量，重新打造新時期群眾生活的倫理共同體。

其次，理事會組織注重充分發(fā)揮作用，化解社會管理中的難題。理事會在組織發(fā)動群眾、協(xié)調(diào)上下關(guān)系、化解矛盾糾紛、建立村規(guī)民約以及村莊規(guī)劃、項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村務(wù)公開等方面發(fā)揮作用，實現(xiàn)對農(nóng)村的有效管理和服務(wù)。同時，理事會能夠廣泛了解和及時反映群眾意愿與合理訴求，充分發(fā)揮熟人社會等優(yōu)勢，將各種不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)。

第三，注重將黨建工作貫穿理事會建設(shè)的全過程。鷹潭市在組建居民事務(wù)理事會后，抓緊完善黨組織體系，確保黨的組織實現(xiàn)全覆蓋。目前，全市60%以上的村民事務(wù)理事會建立了黨小組，理事長中黨員人數(shù)占到六成以上，理事會中黨員人數(shù)占四成左右。同時充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)的作用，在全市上下形成黨群共建、黨內(nèi)帶黨外、黨員帶群眾，共同參與社會管理和社會服務(wù)的良好局面。

三、社會管理的新經(jīng)驗

在執(zhí)政條件下，黨如何實現(xiàn)社會化，如何永葆生機活力？在這一問題上，鷹潭經(jīng)驗有三個方面的啟示。

首先，執(zhí)政黨要以間接的方式領(lǐng)導(dǎo)和推動社會建設(shè)。

執(zhí)政黨是不是一定要走直接社會化的道路？一些有效實現(xiàn)了一黨長期執(zhí)政的政黨，例如新加坡人民行動黨就是在走這樣的道路：一方面，黨員直接到群眾中去，聽取群眾的問題，反映給民主議事機構(gòu)；另一方面，政黨直接從社會中吸納優(yōu)秀分子加入執(zhí)政黨，以實現(xiàn)精英由黨外至黨內(nèi)的順暢流動。但是，我國并不具備新加坡人民行動黨直接社會化的條件，比如：一方面我們的工作重心還是經(jīng)濟建設(shè)，驟然轉(zhuǎn)向社會化并不現(xiàn)實；另一方面，目前實際上在基層已經(jīng)積聚了相當(dāng)程度的干群沖突，黨很難從具體的群眾工作中抽離出來，作為中立的第三方。

鷹潭經(jīng)驗顯示，現(xiàn)階段黨要實現(xiàn)有效加強社會管理和社會建設(shè)，實現(xiàn)自身的社會化，回應(yīng)社會、扎根社會，必須走間接性道路，激活過去的老傳統(tǒng)，也就是基層自治傳統(tǒng)和群眾工作傳統(tǒng)。不是設(shè)機構(gòu)、派人員去管理人民群眾，管理各類社會事務(wù)，而是要主動接近人民群眾，吸收在群眾中有威信的精英分子，把他們納入到執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，同時在基層自治組織中培養(yǎng)新一代愿做、能做、會做群眾工作的黨員干部，這樣才能以領(lǐng)導(dǎo)和推動社會自治組織建設(shè)的方式，重新把執(zhí)政黨的觸角有效延伸到社會機體之中。

這種領(lǐng)導(dǎo)和推動社會自治組織的方式雖然是間接的，但卻需要執(zhí)政黨以全方位的戰(zhàn)略步驟來部署安排。過去的體制管得太多太死，導(dǎo)致社會自治力量薄弱，人民群眾有事情基本上是找黨政機關(guān)解決，而不是以自治的方式解決，自我管理的能力并不具備。

其次，執(zhí)政黨要以社會建設(shè)為切入，實現(xiàn)良好社會效益。

社會主義市場經(jīng)濟體現(xiàn)出鮮明的政府主導(dǎo)經(jīng)濟的特征，許多干部在工作中形成了以“發(fā)展主義”為導(dǎo)向的GDP中心主義和GDP官僚主義，進一步惡化了黨群關(guān)系、干群關(guān)系，出現(xiàn)了“維穩(wěn)”和“維權(quán)”的對立。在黨群、干群矛盾日益尖銳的背景下，過度強調(diào)“維穩(wěn)”或“維權(quán)”都有片面性，只會進一步激化矛盾。鷹潭選擇農(nóng)村衛(wèi)生清潔這種繁瑣細(xì)小卻又關(guān)系到廣大群眾生活環(huán)境改善的事情，有利于社會建設(shè)的展開，贏得廣大群眾的支持。鷹潭經(jīng)驗中十分值得借鑒的正是通過問題推動來建立基層自治組織，找到合理恰當(dāng)?shù)墓ぷ鬏d體，使之可持續(xù)地發(fā)揮作用。

通過建設(shè)實現(xiàn)管理，找準(zhǔn)社會建設(shè)的切入點，有三大優(yōu)點：一是，在當(dāng)前社會建設(shè)落后、公共服務(wù)缺席的狀態(tài)下，以社會建設(shè)為切入點符合人民群眾的切身需求，能夠使各階層和各利益群體在最廣泛意義上達(dá)成共識，有利于減少工作阻力，能夠更快更好地培育執(zhí)政黨的社會資本。二是，過去執(zhí)政黨在革命動員體制下搞群眾工作，有一套老辦法、老經(jīng)驗、老人員。但在今天的商業(yè)社會中，只有依靠新的社會建設(shè)才能讓執(zhí)政黨重新激活這些老傳統(tǒng)，跟人民群眾打成一片。三是，以社會建設(shè)為切入，能夠減少管理成本，同時又能使基層公共服務(wù)資源下沉，進一步優(yōu)化基層行政管理體制改革。

最后，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)社會建設(shè)，必須避免新自治組織再度行政化。

過去長期形成的全能政府體制弊端和各級干部的思維定式，往往會賦予基層組織各種各樣的行政任務(wù)和規(guī)章制度，這就造成了過去一些基層自治組織的行政化，這也是它們被改造成一級行政組織的重要原因。

怎樣使新創(chuàng)立的基層自治組織不會重新行政化？鷹潭的探索試圖提供一些答案：首先，黨組織必須意識到新生自治組織最本質(zhì)的屬性是自治性而不是行政性，不能以行政化的屬性去要求這些自治組織，賦予它們過多的行政事務(wù)；其次，鼓勵自治組織主動發(fā)揮利益訴求和表達(dá)作用，鼓勵它們通過自我組織、自我教育、自我管理來從事公共事務(wù)，改變過去一切皆由政府包攬的社會管理格局，將政府管不好也管不了的事務(wù)交還社會；最后，主動出臺表彰獎勵理事會優(yōu)秀成員的制度，吸收優(yōu)秀成員成為各級黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員，推動他們成為黨和政府與社區(qū)群眾緊密聯(lián)系的紐帶橋梁，將自己能解決的事務(wù)自己解決，解決不了的事務(wù)和利益訴求向上傳達(dá)，使之成為真正有效的“傳聲筒”和“緩解閥”。

（作者系本刊研究員）