梁嘉琳

倫敦奧運會已經(jīng)在爭議聲中落幕，中國代表團(tuán)以38枚金牌、27枚銀牌、22枚銅牌的非東道國歷史最佳戰(zhàn)績凱旋。然而，奧運獎牌的投入產(chǎn)出比卻招致眾多非議，不少人紛紛為一枚金牌需要多少財政投入而“秋后算賬”。更有論者將競技體育（尤其是“奧運爭光計劃”）與群眾體育（尤其是“全民健身計劃”）作為對立的兩極加以評論。但很多人都只是滿足于發(fā)泄情緒，并不打算真的計算我們?yōu)槊繅K獎牌付出了多少。其實，簡單的財政投入并不能換來競技體育的進(jìn)步，獎牌不是僅僅靠金錢可以堆積起來的。更為重要的或許是我們需要理解“奧運爭光計劃”背后的財政邏輯和經(jīng)濟(jì)肌理，這套機(jī)制是如何運作的，它又為何能在短期內(nèi)大幅提升中國競技體育的水平？只有在此基礎(chǔ)上，我們才能理解中國的體育管理體制，也才能談得上如何改革它，如何促進(jìn)群眾體育的繁榮，而不能僅憑美好的“舉國體制”愿望，或者把政府應(yīng)盡的責(zé)任和盤推給市場。

一塊奧運獎牌的“含金量”

2012年財政部部長謝旭人在《關(guān)于2011年中央決算的報告》中指出，在中央本級主要支出項目具體完成情況中，文化體育與傳媒支出188.72億元。在預(yù)備費使用情況中，文化體育與傳媒支出30億元。在中央政府性基金收支決算情況中，彩票公益金收入317.45億元。這三大塊構(gòu)成了我國中央本級對體育的財政投入主要組成部分。

體育彩票公益金是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，從體育彩票銷售額中按規(guī)定比例提取的專項用于發(fā)展體育事業(yè)的資金。公益金按預(yù)算外資金管理辦法納入財政專戶，實行收支兩條線管理。倫敦奧運會期間的最新公開資料顯示，18年來，中國體育彩票已經(jīng)累計籌集公益金超過3000億元。

國家體育總局、財政部、央行印發(fā)的《體育彩票公益金管理暫行辦法》規(guī)定，國家體育總局在安排公益金時，用于彌補(bǔ)落實《奧運爭光計劃綱要》經(jīng)費不足的資金為40%。省級以下（含省級）的體育行政部門要按本辦法規(guī)定的使用范圍，根據(jù)實際情況參照上述比例執(zhí)行。因此，若以3000億元的體育彩票公益金籌集下限保守估計，18年來用于“奧運爭光計劃”的體育彩票公益金共計1200億元。

而18年來，中國代表團(tuán)共參加6屆奧運會，所獲獎牌數(shù)統(tǒng)計見表1。

如果我們假設(shè)金牌、銀牌和銅牌可以根據(jù)國家體育總局的奧運獎金數(shù)同比例折算。據(jù)湖北省國稅局網(wǎng)站發(fā)表的《中國奧運冠軍得獎后要注意理稅》一文披露，1992年巴塞羅那奧運會和1996年亞特蘭大奧運會，原國家體委（即今國家體育總局）對獲得金、銀、銅牌運動員的獎金分別是8萬、5萬和3萬元。2000年悉尼奧運會，國家再次規(guī)定：金牌、銀牌、銅牌的獲得者分別獎勵15萬、8萬和5萬元，這是我們可查到的最新奧運獎牌的獎金分配比例。按照這個15:8:5的比例，我們可以粗略地將中國代表團(tuán)最近6屆奧運會的成績折算為284枚金牌。

根據(jù)上述可核查、可計量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，按照投入產(chǎn)出法，我們可以初步測算出一枚金牌的體育彩票公益金投入（以下簡稱“獎牌含金量”）至少為4.225億元。

需要注意的是，上述計算方法中，在眾多的“奧運爭光計劃”投入資金中，我們僅僅計算了體育彩票公益金這一項。其實，起碼還有三項開支我們沒有計入。

首先，全國公共財政支出部分。在《2011年全國公共財政支出決算表》中，我們僅能看到“體育”一項的決算數(shù)為266.35億元。其中與競技體育相關(guān)的預(yù)算支出包括：運動項目管理25.40億元、體育競賽41.18億元、體育訓(xùn)練27.70億元、體育場館67.58億元。上述競技體育支出并不完全用于奧運賽事或奧運項目，還用于世界杯、世錦賽、亞運會、全運會等大型賽事或非奧運項目，因此無法進(jìn)行量化分析。

其次，我們也未計入大量民間捐贈（如霍英東體育基金）、商業(yè)贊助（如某品牌與國家體育總局下屬的各大運動管理中心簽訂的合作協(xié)議）等社會投入。這是因為民間捐贈被列入財政預(yù)決算非稅收入中的其他收入；商業(yè)贊助則屬于體育系統(tǒng)的“半權(quán)力、半咨詢”機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的商業(yè)行為。

第三，1995年原國家體委發(fā)布的《奧運爭光計劃綱要》還規(guī)定，為充分調(diào)動各方面的積極性，中央和地方應(yīng)從專項資金或發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)收資金中安排一定的獎勵基金，用于獎勵為“奧運爭光計劃”作出貢獻(xiàn)的訓(xùn)練、管理、科研、后備人才培養(yǎng)的單位和個人，對作出重大貢獻(xiàn)者給予重獎。但由于上述獎勵基金的收支明細(xì)并未公開，我們也無法確定這項投入究竟有多大。

“金牌主義”背后的績效評價機(jī)制

可以看出，我們的確為奧運金牌投入了巨額資金。但是，值得深究的是，這些投入本身并不能全部直接帶來效率，更不可能使得中國的競技體育在短時期內(nèi)獲得與奧運獎牌總數(shù)同步的巨大進(jìn)步。中國舉國體制的奧秘在于，它成功地利用一種績效傳導(dǎo)體系，改變了激勵機(jī)制，極大地動員了各個地方體育總局、各個體育專業(yè)機(jī)構(gòu)的活力和熱情，使得巨額資金的投入有效地運作起來。舉國體制并不是一句空話，它其實已經(jīng)與原初那種簡單依靠行政命令或者口號動員的模式有了很大差別，如果我們還滿足于用老式舉國體制的弊端來批判新的舉國體制，無疑是刻舟求劍，無的放矢了。

根據(jù)財政部財政科學(xué)研究所楊良初《加快預(yù)算績效管理改革，推進(jìn)效益型財政建設(shè)》的內(nèi)部研究報告，財政預(yù)算績效管理改革是由傳統(tǒng)的“按需分配”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍纯冃Х峙洹钡母母?。預(yù)算績效管理，是指財政部門根據(jù)公共財政效率原則，對財政支出每一項目的所費與所得通過一定的評價方法加以比較，以績效目標(biāo)的設(shè)立、實施、評價反饋為基本環(huán)節(jié)，達(dá)到節(jié)約公共支出成本、提高公共支出效果、提升預(yù)算管理水平目的的公共財政管理制度。如果將這一原則具體運用到體育領(lǐng)域，我們應(yīng)該力求實現(xiàn)這樣的目標(biāo)：為了提高一塊奧運金牌的財政績效，應(yīng)當(dāng)“好鋼用在刀刃上”：一方面對潛在優(yōu)勢項目加大財政投入以擴(kuò)大“奪金點”，一方面對落后項目（如馬術(shù)、射擊、賽艇等）減少財政投入并交由市場（如“貴族”俱樂部、運動愛好者協(xié)會）孵化種子選手。至于傳統(tǒng)優(yōu)勢項目，應(yīng)當(dāng)在保持現(xiàn)有財政投入水平適度增長的前提下，通過群眾體育的運動人群高基數(shù)、公開透明的選拔體制來“優(yōu)中選優(yōu)”。

據(jù)《北京青年報》報道，1984年洛杉磯奧運會是新中國首度亮相奧運賽場，原國家體委給予每位奧運金牌獲得者6000元獎勵，直至中國作為東道主的北京奧運會，奧運金牌獎金已經(jīng)漲至35萬元。而在本屆倫敦奧運會，除了尚未公布具體金額的國家體育總局奧運獎金外，據(jù)《中國青年報》報道，各省獎勵數(shù)額也“水漲船高”：陜西省獎勵秦凱90萬元；云南省獎勵陳定100萬元；江蘇省獎勵陳若琳60萬元；北京市對奧運冠軍的獎勵將不低于100萬元；出手最闊綽的廣東省，奧運冠軍每人重獎500萬元另加豪車一輛。

可以看出，其實冠軍獎金只是中國“奧運爭光計劃”中績效傳導(dǎo)機(jī)制的一個最新縮影。

1979年全國體育工作會議至1993年《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》期間的官方文件，從組織、投入、項目集中等方面，確定了體育發(fā)展以奧運奪金為中心的基調(diào)：“國際國內(nèi)體育競賽活動應(yīng)以有利于參加奧運會和世界錦標(biāo)賽為主要目標(biāo)進(jìn)行安排……合理布局國內(nèi)各級競賽的組織……”“爭取國家加大對奧運項目國家隊訓(xùn)練、科研等方面的投入，并突出重點，保障爭奪金牌、獎牌項目的經(jīng)費投入?！薄凹辛α勘ＷC奧運基礎(chǔ)大項和優(yōu)勢項目，以及短時間能夠提高的項目?！?994年，原國家體委發(fā)布的《奧運爭光計劃綱要（1994~2000年）》中強(qiáng)調(diào)：“各級體委的訓(xùn)練、競賽單位應(yīng)根據(jù)奧運爭光計劃總目標(biāo)的要求，建立若干效益評估獎懲制度，確定具體的獎懲辦法，定期檢查、考核，根據(jù)任務(wù)需要調(diào)整經(jīng)典的比例和方向。”

此后，“奧運爭光”在競技體育中的核心地位正式確立，中國體育步入了行政手段和市場手段的“雙軌模式”時代。而各省體育主管部門“獎牌爭先”乃至“金牌至上”的績效評價機(jī)制呈現(xiàn)得更加直白，在“官帽子”、“錢袋子”和“帶隊子”的激勵下，各地的手段八仙過海，層出不窮。

山東省體育局局長在2005年《認(rèn)真實施奧運爭光計劃，努力為國家體育事業(yè)多做貢獻(xiàn)》的講話中稱，從1998年開始，在省直部門率先推行了正處級干部全部競爭上崗制度，與各訓(xùn)練單位一把手簽訂奧運、全運金牌任務(wù)目標(biāo)責(zé)任書，實行風(fēng)險抵押，正職交納風(fēng)險金10000元，副職8000元，每月從工資中扣除，一年一考核，四年一兌現(xiàn)。完成任務(wù)的三倍返還，完不成任務(wù)的，風(fēng)險抵押金交公，職務(wù)就地免除，今后四年一般不得再任原職。這是“奧運爭光計劃”下“重獎勵、硬約束、嚴(yán)考核”的典型激勵約束機(jī)制。而2006年，新疆自治區(qū)體育局更在文件中，強(qiáng)調(diào)落實“干部要向運動隊傾斜、經(jīng)費要向運動隊傾斜，保障要向運動隊傾斜，服務(wù)要向運動隊傾斜”的四個傾斜?！渡轿魇「偧俭w育改革與發(fā)展“十一五”計劃》則將“奧運優(yōu)先的原則”放在4個工作原則的首位，并提出“健全和完善奧運任務(wù)目標(biāo)責(zé)任制”，即“省體育局與各有關(guān)項目管理中心分別簽訂《2008年北京奧運會出線目標(biāo)責(zé)任書》，將省體育局確定的2008年北京奧運會‘三個突破’的目標(biāo)分解到各項目管理中心，明確責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的保障措施和獎懲措施，將完成任務(wù)的工作業(yè)績與個人收入、獎懲、政治榮譽(yù)掛鉤，最大限度的激發(fā)和調(diào)動教練員的積極性和創(chuàng)造性?！?/p>

在績效評價模型方面，黑龍江省體育局的做法更為細(xì)膩。他們將奧運會金、銀、銅牌分別記為21分、15分、12分；亞運會和亞洲單項錦標(biāo)賽、亞洲杯賽中的奧運會項目金牌各記為9分；非奧運項目金牌各記為6分；全國年度單項最高水平比賽中的奧運項目金牌記為6分；非奧運項目金牌記為3分。最終體育考核結(jié)果將通報當(dāng)?shù)卣?，并在全省體育系統(tǒng)進(jìn)行公布，是年度全省體育事業(yè)發(fā)展突出貢獻(xiàn)單位評選的主要標(biāo)準(zhǔn)。

在這樣的機(jī)制激勵下，我們就不難理解地方體育局為何急于爭功，也樂于邀功了。在中國男子體操隊奪得倫敦奧運會首枚體操金牌后，云南省委、省政府向中國奧委會（轉(zhuǎn)中國體育代表團(tuán)）發(fā)去賀電稱：“云南籍運動員郭偉陽與隊友密切合作，不畏強(qiáng)手，團(tuán)結(jié)拼搏，高水準(zhǔn)完成了比賽?！备猩跽撸浾咴谟^看央視奧運頻道的乒乓球男團(tuán)決賽時，在中國隊優(yōu)勢漸趨明顯但尚未奪冠時，解說員就提及，多個地級市已以“市委、市政府”名義提前發(fā)來賀電。

金牌之光投下的陰影

物理實驗告訴我們，光是直線傳播的，光源發(fā)出的光投射到物體上被阻擋時，就留下了陰影。如果前者是每一塊熠熠奪目的奧運獎牌，后者就是相對黯淡的群眾體育事業(yè)。

與各地“爭功”形成鮮明對比的是，群眾體育卻受到明顯的冷遇。國家體育總局青少司副司長王玄2012年初就曾指出：“2010年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)運動員文化教育和運動員保障工作的指導(dǎo)意見》的文件下發(fā)以后，因為各地青少年體育管理體制的差異，文件內(nèi)容涉及兩個甚至兩個以上部門，有的地方體育部門協(xié)調(diào)得好，宣傳貫徹工作推進(jìn)迅速；有的地方體育部門則出現(xiàn)推諉、扯皮的情況，宣傳貫徹極不到位，以至于文件下發(fā)一年后，劉鵬局長去調(diào)研時，有的體校校長還不知道有這么個重要文件。”

在上述黑龍江省體育局細(xì)膩的考核辦法中，有組織的社區(qū)體育活動僅占4分，“公共體育設(shè)施在全民健身日向公眾免費開放”占2分。“按年度計劃定期科學(xué)開展對各類人群體質(zhì)測試工作”和“定期向社會發(fā)布本地區(qū)國民體質(zhì)測試信息和報告”各占3分。“80%以上社區(qū)建有健身活動站點，60%以上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合文化站具有群眾健身功能”僅占4分。這與其對獎牌的慷慨形成了鮮明對比。

從投入資金的實際情況來看，群眾體育所得也非?？蓱z，國家體育總局局長劉鵬在2012年全國群眾體育工作會議上發(fā)表講話稱：“部分地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)，按照《全民健身條例》要求將全民健身工作經(jīng)費列入本級財政預(yù)算存在一定難度，有些地方直接將彩票公益金沖抵財政撥款，甚至取代財政撥款，影響了剛性的財政投入保障；‘三納入’執(zhí)行情況向地（市）和縣（區(qū)）延伸發(fā)展不平衡；一些地方政府未能充分發(fā)揮向公眾提供公共體育服務(wù)的職能，公共體育事業(yè)投入不足，基層公共體育服務(wù)能力薄弱，公共體育服務(wù)的均等化差距較大。”

在這樣的重視程度和投入狀況下，中國的群眾體育發(fā)展落后。其后果主要表現(xiàn)在兩個方面。首先是國民普遍的體質(zhì)。教育部發(fā)布的《2010年全國學(xué)生體質(zhì)與健康調(diào)研結(jié)果》顯示，19~22歲年齡組爆發(fā)力、力量、耐力等身體素質(zhì)水平進(jìn)一步下降，與2005年相比，城市男生、鄉(xiāng)村男生立定跳遠(yuǎn)成績分別平均下降1.29、0.23厘米，引體向上成績分別平均下降1.44、1.45次，1000米跑成績分別平均下降3.37、3.09秒；城市女生、鄉(xiāng)村女生立定跳遠(yuǎn)成績分別平均下降2.72、0.92厘米，仰臥起坐成績分別平均下降3.02、2.48次/分，800米跑成績分別平均下降3.17、1.87秒。

其次，群眾體育的落后已經(jīng)對競技體育造成拖累。資源分布不平衡、項目發(fā)展不平衡依然是中國體育發(fā)展的特點。從近兩屆奧運會可以看出，中國代表團(tuán)的金牌幾乎全部來自個人或者雙人項目，而集體對抗的大球類項目缺席。

重啟凍結(jié)的體育管理體制改革

讓我們簡略回顧一下中國體育管理體制的改革歷程。其實，中國體育管理體制改革在“文革”結(jié)束后就已啟動。在20世紀(jì)80年代到90年代初的社會主義計劃經(jīng)濟(jì)時期，以“普及與提高，側(cè)重抓提高”為指導(dǎo)思想，恢復(fù)了此前撤銷的縣級體委機(jī)構(gòu)，自上而下建立起了覆蓋全國的體育組織機(jī)構(gòu)。在90年代宣告建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，國家體委從大量具體事務(wù)中脫離出來，轉(zhuǎn)而過渡到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)等方面，將大量具體事務(wù)交由事業(yè)單位、社會團(tuán)體主要負(fù)責(zé)，力求實現(xiàn)“政事分開，管辦分離”。

然而，進(jìn)入21世紀(jì)以后，為了備戰(zhàn)2008年北京奧運會，“堅持和完善競技體育舉國體制”屢次高調(diào)提出，于是體育行政主管部門對競技體育訓(xùn)練工作的管理權(quán)重新得到了強(qiáng)化，其中尤其是對奧運國家隊的管理。同時，80年代作為改革過渡產(chǎn)物的政府附屬機(jī)構(gòu)——運動管理中心改革卻停滯不前，與其同屬“一套人馬，兩塊牌子”的體育協(xié)會實體化改革基本上陷入停滯狀態(tài)，“群眾性社會團(tuán)體”的獨立性和自我造血功能難以保證。因此，競技體育、群眾體育出現(xiàn)“一手硬，一手軟”的情況，而“軟的手”無法對“硬的手”形成制衡和協(xié)調(diào)。

要從根本上改善中國體育的基本狀況，我們要致力于在奧運獎牌榜上的地位更為穩(wěn)固，并且不因此留下更多運動員社保、社區(qū)體育設(shè)施、青少年體質(zhì)等方面的欠賬。那么群眾體育必須“硬”起來。而要實現(xiàn)這一點，關(guān)鍵在于績效傳導(dǎo)機(jī)制的改革。

改革開放30多年來，體育產(chǎn)業(yè)應(yīng)讓給市場這只“看不見的手”主宰，體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需由地方政府“補(bǔ)位”這兩點已經(jīng)成為普遍共識。因此，為避免競技體育（尤其是奧運爭光計劃）對群眾體育（尤其是全民健身計劃）形成財政投入的“擠出效應(yīng)”，應(yīng)當(dāng)盡快改革“獎牌爭先”乃至“金牌至上”的績效傳導(dǎo)機(jī)制。從短期看，應(yīng)當(dāng)在干部任免、財政扶持、單位評優(yōu)等體育工作綜合評價體系方面，逐步加大群眾體育的分值和權(quán)重，逐步降低競技體育的分值和權(quán)重，使兩者根據(jù)奧運周期適度波動，基本達(dá)到動態(tài)平衡。從長期看，應(yīng)當(dāng)打破當(dāng)前“體育（總）局管運動中心和協(xié)會，協(xié)會管運動員和運動者”的垂直管理體制，逐步建立起“體育（總）局管規(guī)劃制定和市場監(jiān)管，單項運動協(xié)會管活動組織、人才培養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，財政部門管財政經(jīng)費保管和分配，運動員和運動者專注于技能提高”的水平分工體系。

如果說2008年和2012年的主、客場金牌榜最佳成績已經(jīng)給國內(nèi)體育工作者形成了巨大的心理壓力，那么從本世紀(jì)初就被基本“凍結(jié)”至今的體育管理體制改革，已到了不得不改革的時候?！皧W運爭光計劃”作為兼具戰(zhàn)略性和商業(yè)性的“準(zhǔn)公共物品”，究竟要遵循蘇聯(lián)式的舉國體制，還是要借鑒今年以來鐵路、民航甚至國防科工等基礎(chǔ)壟斷行業(yè)的經(jīng)驗引入社會資本和第三方評估，已經(jīng)到了不可回避的抉擇之時。 ? ?

（作者單位：經(jīng)濟(jì)參考雜志社）