王濤

如何構(gòu)建一個強大到足以確保國家與公民安全，同時又不會威脅、侵犯社會與公民自由的執(zhí)行權(quán)（executive power），是現(xiàn)代共和主義所面對的理論與實踐難題。經(jīng)由馬基雅維利、霍布斯、洛克和孟德斯鳩的闡釋與發(fā)展，執(zhí)行權(quán)的理論原則與輪廓已基本確立。[1]在1688年“光榮革命”后，君主立憲制下的王權(quán)則為執(zhí)行權(quán)提供了初步的實踐經(jīng)驗。然而，在1787年美國制憲之前，人們對執(zhí)行權(quán)的態(tài)度仍舊是模棱兩可，既需要一個強有力的執(zhí)行權(quán)來維護公民安全與國家秩序，又擔(dān)心過于強大的執(zhí)行權(quán)會威脅公民自由。所以，當(dāng)時人們所熟知的政治經(jīng)驗依舊是，大國必然走向?qū)Ｖ仆鯔?quán)，而自由只能存活于小型的城市民主共和國。面對著安全與自由的兩難抉擇，1787年的美國費城制憲基于執(zhí)行權(quán)的初步理論與經(jīng)驗，用民主共和框架下的“總統(tǒng)制”（Presidency）這一全新方案做出了回應(yīng)，考察與回顧美國建國時期聯(lián)邦黨人對總統(tǒng)制的深刻詮釋，將有助于我們在直面人類政治生活中恒久必然性的同時，根據(jù)抽象政治理論原則做出符合特定時代與情景的應(yīng)對。

“總統(tǒng)”的誕生

1787年美國費城制憲的任務(wù)是創(chuàng)建一個足夠強大的全國政府（national government）。因為在獨立戰(zhàn)爭勝利后，各州因外敵壓力而暫時形成的聯(lián)合逐漸瓦解于各州之間的利益摩擦之中，美利堅邦聯(lián)旋即陷入沖突與分裂的新危機，而在早先大陸會議基礎(chǔ)上組建的國會卻沒有任何實權(quán)來干預(yù)、約束各州，并化解它們之間的矛盾。這一時期的邦聯(lián)中央政治機構(gòu)之所以軟弱無力，其中一個重要原因是，英國國王及其治下的總督對殖民地施加的惡政遭致殖民地民眾的厭惡與憎恨，使他們對脫離人民直接控制的政府，尤其是對過強的執(zhí)行權(quán)充滿了警惕。殖民地時期的政治經(jīng)驗給他們的教訓(xùn)是，“自由受到的威脅來自執(zhí)行權(quán)，而立法權(quán)則是自由的保障?！?[2]所以，自獨立戰(zhàn)爭開始，除了賦予邦聯(lián)國會各種象征性的權(quán)力之外，各州并不愿意在自身之上組建一個統(tǒng)一的執(zhí)行權(quán)機構(gòu)。而且，除了紐約州之外，其余各州于獨立戰(zhàn)爭期間通過的憲法，大都把主要權(quán)力賦予州立法機構(gòu)，而使州執(zhí)行機構(gòu)依附于立法機構(gòu)。各州州長普遍由州議會選舉產(chǎn)生，不僅任期短，且不能連選連任。州長被要求與由州議會或人民普選產(chǎn)生的執(zhí)行委員會（executive council）共同行使執(zhí)行權(quán)，他們沒有立法否決權(quán)和獨立任命官員的權(quán)力，導(dǎo)致其沒有力量抵制立法機構(gòu)的侵權(quán)，從而變成立法機構(gòu)的附庸，州事務(wù)的有效治理往往被來自立法機構(gòu)中失控的民主激情所破壞。因此，那些實際參與各州政治并對上述弊端有切身體驗的制憲人士，想要在制憲過程中解決這個問題。

在長達數(shù)月的秘密制憲會議上，針對執(zhí)行權(quán)的創(chuàng)制問題，制憲人士依次討論了“弗吉尼亞方案”、“平克尼方案”、“新澤西方案”和“漢密爾頓方案”。在既要防范與約束執(zhí)行權(quán)，以使其符合民主共和原則，又要給予執(zhí)行權(quán)以強勁權(quán)能和相對于立法機構(gòu)的獨立性的要求下，他們形成了最終的憲法草案。[3]在草案中，執(zhí)行權(quán)有以下幾項特征：1.最高執(zhí)行首腦的產(chǎn)生由全國人民通過“選舉人團”（electoral college）間接選舉產(chǎn)生，不同于各州是由州議會選舉產(chǎn)生，由此使執(zhí)行權(quán)獲得了相對于立法機構(gòu)的獨立性；2.為了遏制共和政體中立法權(quán)所具有的擴張性，最高執(zhí)行首腦被賦予了有限的立法否決權(quán)，以制衡全國立法機構(gòu)，也因此使執(zhí)行權(quán)具有了立法功能；3.為了保證最高執(zhí)行首腦執(zhí)政活動的穩(wěn)定性，他被賦予了4年任期，遠遠超過當(dāng)時各州州長的任期，而且可以連選連任（后來的慣例是2個任期）；4.從權(quán)限上來說，最高執(zhí)行首腦擁有憲法賦予的執(zhí)行權(quán)，同時也是最高軍事統(tǒng)帥，同時還擁有締約權(quán)和官員任命權(quán)；5.在權(quán)力分割與制衡的原則下，最高執(zhí)行首腦要接受立法機構(gòu)和司法機構(gòu)的制衡（如彈劾），以防止執(zhí)行權(quán)一權(quán)獨大。在制憲會議上，通過激烈的爭論與妥協(xié)，執(zhí)行權(quán)在原則上達成了安全與自由之間的可靠平衡，它在獲得足夠權(quán)力來維護國家與公民安全的同時，又受到較為全面的約束和制約。

除此之外，為了在獨立戰(zhàn)爭以來共和主義情緒高昂的政治氛圍之中，讓人們將憲法中的最高執(zhí)行首腦與英國國王區(qū)別開來，并認可與接受最高執(zhí)行首腦的憲法權(quán)力，制憲者們給予其一個謙遜的名稱“總統(tǒng)”（President，即會議主持者）。雖然這一名稱具有前所未有的新穎性與民粹性，然而從華盛頓就任第一屆總統(tǒng)后所更加偏愛的相反稱號中亦可看出其名稱背后所具有的強大權(quán)力。相比于單純的“總統(tǒng)先生”（Mr. President），華盛頓更加喜歡被稱為：“尊敬的閣下、美利堅合眾國總統(tǒng)和合眾國自由保衛(wèi)者”（His High Mightiness, the President of the United States and Protector of Their Liberties）。[4]雖然制憲者做了謹慎的預(yù)防工作，但在憲法草案被送到各州進行批準與表決后，相關(guān)條款仍舊引發(fā)了異常激烈的爭論。有反聯(lián)邦黨人（the Anti-Federalist）看出了“總統(tǒng)”名稱下非同尋常的強大權(quán)力，認為憲法草案中的總統(tǒng)制實際上是經(jīng)過偽裝的英國君主制，總統(tǒng)有可能在聯(lián)合參議院的情況下壟斷國家權(quán)力，實施專制統(tǒng)治。[5]作為支持創(chuàng)建聯(lián)邦政府與憲法草案的聯(lián)邦黨人（the Federalist），漢密爾頓、麥迪遜和杰伊發(fā)表系列文章，回應(yīng)了反聯(lián)邦黨人的反對意見，并對美國憲法做出了深刻與準確的詮釋。針對反聯(lián)邦黨人對總統(tǒng)制的批評，聯(lián)邦黨人主要從兩個方面做出了論述：1.為什么要一人執(zhí)掌行政權(quán)？2.以總統(tǒng)制為形式的執(zhí)行權(quán)是共和化的。下文將圍繞聯(lián)邦黨人對總統(tǒng)制政治哲學(xué)意義的解讀展開討論。

為何要一人掌權(quán)？

對于聯(lián)邦黨人來說，作為反聯(lián)邦黨人理想政治模式的古典的、純粹的共和政體形式無法保證優(yōu)良的社會與政治治理的產(chǎn)生，或者說，共和主義的政府并不一定就是好政府（a good government）?！皩σ粋€好政府的真正檢驗是它產(chǎn)生優(yōu)良行政管理的能力與傾向?！盵6]實際上，這一點已經(jīng)被各州民主實踐暴露出的問題以及邦聯(lián)政府在內(nèi)外交困中的虛弱無力所揭示。在他們看來，憲法的主要任務(wù)不僅是要創(chuàng)建一個遵循民主共和原則的政府，而且更是要創(chuàng)建出“一個好政府”。所謂“好政府”的“好”，就表現(xiàn)在政府的執(zhí)行者（executive）能出色地應(yīng)對所有政府都必須面對的必然性（necessities）：防御外敵，執(zhí)行法律，捍衛(wèi)司法正義，保護自由和維護國內(nèi)和平與安定。[7]“好政府”要求“一個強勁執(zhí)行者”（a vigorous executive）?！败浫鯚o力的執(zhí)行者隱含著對政府職能的軟弱無力的執(zhí)行。一次軟弱無力的執(zhí)行僅僅是一次糟糕執(zhí)行的另外說法；一個政府無論在理論上是什么樣，只要它執(zhí)行的不善，它在實踐中就是一個壞政府?！?[8]聯(lián)邦黨人認為，“執(zhí)行者”具有的“能量”是界定一個好政府的首要標(biāo)準。[9]由此，憲法草案是否能夠創(chuàng)制出具有“能量”的“強勁執(zhí)行者”直接關(guān)系到其是否能夠提供全國（national government）政府需要的能量，進而決定所創(chuàng)制的全國政府是否能夠成功。

“能量”是聯(lián)邦黨人及其同時代人用以指稱積極有效的政府能力的術(shù)語。聯(lián)邦黨人之所以使用這一原本屬于物理學(xué)的術(shù)語，是為避免人們將積極有效的政府能力同具有逼人權(quán)勢的君主制聯(lián)系起來，從而把增強執(zhí)行者能量變成了一個技術(shù)性問題。對聯(lián)邦黨人而言，構(gòu)成執(zhí)行者之能量的因素主要有四項：1.統(tǒng)一（unity）；2.持久（duration）；3.足夠的資源支持（an adequate provision for its support）；4.充分的權(quán)力（competent powers）。在這四項要素中，最關(guān)鍵的是統(tǒng)一，其他三項要素的積極效應(yīng)都有賴于它。“統(tǒng)一有利于能量，這不會有爭議?！?[10]]所謂統(tǒng)一，主要指執(zhí)行權(quán)的所屬和行使應(yīng)該由一個人獨立掌握。在社會政治事務(wù)的執(zhí)行之中，“決斷”（decision）、“行動”（activity）、“保密”（secrecy）和“迅捷”（dispatch）都是執(zhí)行者所應(yīng)具有的品質(zhì)，而針對同一項事務(wù)，執(zhí)行者越多，上述要求則越難以滿足。其實，聯(lián)邦黨人對統(tǒng)一的強調(diào)是針對共和主義的戒備原則（the principle of republican jealousy）：“權(quán)力掌握在多人手中比在一人手中更加可靠?！碑?dāng)這一原則的運用不加限制地從立法部門擴展到執(zhí)行部門，導(dǎo)致多人掌握并共同行使執(zhí)行權(quán)的局面出現(xiàn)時，卻產(chǎn)生出與這一原則相悖的實際結(jié)果。

執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一原則在兩種情況下會被破壞：其一，執(zhí)行權(quán)由多個具有同等地位與權(quán)威的執(zhí)行者共同掌握；其二，執(zhí)行權(quán)雖然掌握在單個執(zhí)行者手中，但他完全地或部分地受制于其他人或機構(gòu)。

在第一種情況下，當(dāng)若干個執(zhí)行者進行集體領(lǐng)導(dǎo)時，他們之中會存在意見分歧，并因此導(dǎo)致相互競爭乃至相互敵視的危險。具體而言，第一，他們之間的摩擦與沖突會損傷執(zhí)行權(quán)的體面與權(quán)威，進而在國家進入緊急狀態(tài)之時阻礙政府實施必要的政策；第二，他們之間的分裂將會透過他們各自的影響，引起整個社會騷動，并使社會分裂成不可調(diào)和的對立派系；第三，由于人們普遍具有虛榮、自負和固執(zhí)的本能，他們會出于個人自尊心與榮譽心而不顧公共利益來反對某項共同事業(yè)，進而攪亂執(zhí)行活動的正常展開。

在第二種情況下，混亂往往出現(xiàn)在執(zhí)行委員會（類似制憲會議前，各州所設(shè)立的執(zhí)行機構(gòu)）之中。當(dāng)執(zhí)行委員會缺少一個具有最終決斷資格的權(quán)威時，擁有同等執(zhí)行權(quán)的集體成員之間往往會各執(zhí)己見，使執(zhí)行權(quán)的運作沾染“虛弱無力、拖拉疲沓的精神”，他們甚至?xí)瓗徒Y(jié)派，致使整個行政體制陷于混亂而喪失“活力”。除此之外，一職多人會使掩蓋錯誤變得很容易，并導(dǎo)致委員們相互推諉。在執(zhí)行委員會的執(zhí)行活動出現(xiàn)失誤時，民眾亦難以判明造成危害的責(zé)任人，也難以對其實施相應(yīng)的懲罰措施。這種狀況使人民為其轉(zhuǎn)讓出的代表權(quán)力所設(shè)置的兩項保障完全落空：1.公共輿論失去了監(jiān)督的效力；2.無法及時地撤換人員，糾正執(zhí)行活動的錯誤。

綜上所述，在聯(lián)邦黨人看來，共和主義對權(quán)力的戒備原則在執(zhí)行部門中不加限制的應(yīng)用，反而破壞了這一原則本身所追求的權(quán)力可靠性。換句話說，在執(zhí)行部門中，共和主義原則只有通過自我限制，才能最終保證這一原則自身的效力?！皥?zhí)行權(quán)集中于一人手中更加易于防范；人民戒備與監(jiān)督的對象只有一個，這樣就安全的多；反之，掌握執(zhí)行權(quán)的人越多，越不利于自由，且其害處越大?！盵11]除了“一人執(zhí)政”可以增強執(zhí)行權(quán)的能量，憲法草案規(guī)定的任期持久性、適當(dāng)薪酬提供的資源支持，以及獨立選舉、立法否決權(quán)、赦免權(quán)、締約權(quán)和軍隊統(tǒng)轄權(quán)，亦確保了執(zhí)行權(quán)運作的穩(wěn)定性、長遠性、公共性、獨立性和有力性。執(zhí)行權(quán)對能量的需求，進而對一人執(zhí)政的需求，是人類政治生活展現(xiàn)出的必然性。由此可見，在創(chuàng)建國家、設(shè)計制度時，純粹的共和主義原則并不是自足的，它必須要結(jié)合與容納必然性，以共和主義的形式對這些必然性進行改造，而不是將其取消。

執(zhí)行權(quán)的共和化

反聯(lián)邦黨人認為，憲法賦予總統(tǒng)如此強大的執(zhí)行權(quán)，以至于總統(tǒng)的權(quán)力幾近于英國國王，他隨時能“以維護共同體和平為由，使之（執(zhí)行權(quán)）變成世襲的權(quán)力”。[12]反聯(lián)邦黨人的擔(dān)心是合理的，但是他們并沒有認清總統(tǒng)制與英國王權(quán)之間的根本差異。誠然，美國總統(tǒng)制和英國立憲君主制有相似之處：美國總統(tǒng)和英國國王所擁有的執(zhí)行權(quán)是“憲政化的執(zhí)行權(quán)”（the constitutionalized executive），即執(zhí)行權(quán)完全地或部分地受制于憲法確立的政治架構(gòu)。然而，反聯(lián)邦黨人沒有考察執(zhí)行權(quán)的來源與運作方式，而正是這兩個方面使得總統(tǒng)制和立憲君主制有著根本不同?？偨y(tǒng)制中的執(zhí)行權(quán)，不僅是一種憲政化的執(zhí)行權(quán)，而且是一種共和化的執(zhí)行權(quán)（the republicanized executive）。對于聯(lián)邦黨人來說，衡量某種政府是否遵循共和主義原則的標(biāo)準是：“它從大部分人民（the great body of the people）那里直接、間接地得到一切權(quán)力，并由某些自愿任職的人在一定時期內(nèi)或者在其忠實履行職責(zé)期間進行管理。對于這樣一個政府來說，必要條件是：它是來自社會上的大多數(shù)人，而不是一小部分人，或者社會上某個幸運階級?！?[13]從這個定義來看，在英國政府中，只有下議院的權(quán)利是源于人民，而上議院產(chǎn)生于貴族階層，國王則來自于人民之外的世系血脈。在美國憲法創(chuàng)建的政府中，立法機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和司法機構(gòu)則全都來源于人民，由人民選舉產(chǎn)生，并在各部門的施政過程中接受民主機制的規(guī)范。在總統(tǒng)制中，總統(tǒng)是經(jīng)由人民普選出的選舉人的再次選舉所產(chǎn)生的，在法理上，其權(quán)利源于每個公民個體的授予。

共和化的執(zhí)行權(quán)并不只是從共和主義的名義和程序中獲取政治正當(dāng)性。作為前所未有的政治創(chuàng)新，它還是一種對于人民來說是可靠的、有利于自由的權(quán)力。由此，對于此種執(zhí)行權(quán)來說，在“能量”之外，確保其“可靠性”（safety）則是制憲者在制度設(shè)計中的另一項重要任務(wù)。那么，如何保證執(zhí)行權(quán)的可靠性，使它在擁有強勁“能量”以維護安全之時，又不會給自由帶來威脅？聯(lián)邦黨人認為，構(gòu)成執(zhí)行權(quán)可靠性的兩個因素分別是：“一種對人民的應(yīng)有依賴（a due dependence on the people），以及一種應(yīng)有責(zé)任（a due responsibility）?！?[14]即在憲法條文中，必須要設(shè)立相應(yīng)的制度，迫使執(zhí)行者依賴于人民，并確保其能夠擔(dān)負與履行應(yīng)有的職能。同時，只有通過制度與機制的約束與規(guī)范，執(zhí)行權(quán)才不會反過來與人民和自由為敵。其中，依賴人民是根本，擔(dān)當(dāng)責(zé)任是最終意圖。

在美國憲法所設(shè)計的總統(tǒng)制中，總統(tǒng)在諸多方面依賴于人民，并在權(quán)力分立與制衡的憲政框架下受到立法部門與司法部門的制約：1.總統(tǒng)由人民選舉產(chǎn)生，候選人必須走進人民之中，謀求人民的支持與同意；2.總統(tǒng)任期4年，在任期結(jié)束后，需訴諸民意重新參選；3.在總統(tǒng)選舉的某些特殊情況下（如候選人最高得票沒有超過選舉人團半數(shù)或候選人得票超過半數(shù)且有兩人票數(shù)相等），由眾議院在候選人中投票選擇；4.總統(tǒng)的締約權(quán)必須要與參議院共同行使；5.總統(tǒng)有權(quán)任命行政官員和法官，但候選人必須由國會批準；6.總統(tǒng)必須向國會做國情咨文報告；7.總統(tǒng)雖然具有立法否決權(quán)，但如果在國會復(fù)決中獲三分之二票數(shù)通過，則法案生效；8.在任職期間，總統(tǒng)在任何時候都可以被彈劾。總的來說，無論是總統(tǒng)的來源，還是執(zhí)行權(quán)的運行環(huán)節(jié)，總統(tǒng)都要依賴于人民，而且受到來自立法機構(gòu)與司法機構(gòu)的制衡，從而避免出現(xiàn)執(zhí)行權(quán)無限擴張、不受干預(yù)的危險情況。

執(zhí)行權(quán)對人民的依賴及其對責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，并不必然構(gòu)成對“能量”的約束與弱化。需要注意的是，聯(lián)邦黨人為依賴與責(zé)任添加的限定詞，即“應(yīng)有的”（due）。“應(yīng)有的”分寸應(yīng)該以“可靠性”（safety）與“能量”（energy）之間的平衡為限。當(dāng)這一分寸把握恰當(dāng)之時，可靠性與能量是可以被統(tǒng)一的。比如，總統(tǒng)由全國人民而非立法機關(guān)選舉產(chǎn)生，在擴大總統(tǒng)對人民的依賴的同時，亦增強了執(zhí)行權(quán)權(quán)威及其相對于立法權(quán)的獨立性。此外，由于總統(tǒng)不是通過直接選舉而是通過間接選舉產(chǎn)生，總統(tǒng)的選舉過程與人民的激情被隔離開來，從而保證了總統(tǒng)相對于人民激情的超脫性。

在聯(lián)邦黨人看來，根據(jù)歷史與當(dāng)時的政治經(jīng)驗，共和政體的弊病多出自于掌握主權(quán)的議會，議會中的多數(shù)常常借助人民主權(quán)所賦予的程序正當(dāng)性來實施多數(shù)暴政（majority tyranny）。麥迪遜認為，無論政府中的真實權(quán)力位于何處，其所在之處總會存在對自由的威脅。[15]在共和政體中，人民是所有權(quán)力的最終掌握者，那么壓迫也最有可能來自于他們中的多數(shù)。所以，在約束執(zhí)行權(quán)，避免其威脅自由的同時，人們還需警惕立法機構(gòu)對自由的侵犯。在權(quán)力分立與制衡框架下，執(zhí)行權(quán)在受到立法權(quán)制衡的同時，它自身也構(gòu)成一種對立法權(quán)的制衡，以免后者的無度擴張。通過抵制立法權(quán)施加的專制，執(zhí)行權(quán)也能成為自由的捍衛(wèi)者。因此，執(zhí)行權(quán)不但能夠給政府帶來“能量”，而且能夠維護憲政框架下的“自由”。

結(jié)語

今日人們在研習(xí)美國憲法及其形塑的憲政結(jié)構(gòu)時，往往過于看重權(quán)力的“分離”（separation）與“制衡”（check and balance）的一面，而忽略了在“分離”與“制衡”的表層之下，美國憲法對執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一、效率與能量的重視。從共和政體史的角度來看，美國制憲是一次政治原則與制度架構(gòu)的重要創(chuàng)新，而總統(tǒng)制則是這一創(chuàng)新的主要內(nèi)容。其實，無論是在古典共和主義的政治經(jīng)驗中，還是在革命勝利后的各州政治生活中，社會政治事務(wù)的治理權(quán)力中心一直都被認為是代表民意的立法部門。而且，在當(dāng)時大多數(shù)美國人的政治構(gòu)想中，執(zhí)行部門并未占據(jù)重要位置。因而，創(chuàng)造“一個強勁執(zhí)行者”的美國憲法乃是對人類歷史上局限于小國且易于導(dǎo)致黨爭動亂的傳統(tǒng)共和政體的一次再造，其力圖為共和政府創(chuàng)制有力的行政管理以及這一政體以往所欠缺的能量、秩序與穩(wěn)定。經(jīng)由美國憲法的設(shè)計，執(zhí)行權(quán)不再是消極、被動的和完全受縛于立法機構(gòu)的的工具。在以人民為主要政治角色的共和政體中，總統(tǒng)制的方案提供了民主的人民（democratic people）所需的政治才干和領(lǐng)袖才能（leadership），將人民大眾和政治精英統(tǒng)一在共和主義憲政框架之下，并因此改良了共和政體。

然而，美國總統(tǒng)制并不是一個一勞永逸的完美范型，它開啟了一場永不終止的政治實驗。美國憲法僅僅確立了政治生活的基本原則與框架，其具體內(nèi)容仍有待調(diào)整和充實。在今日的美國政治中，民主共和政體的國家能力依舊是個問題。如何使執(zhí)行權(quán)強大到足以確保國家與公民安全，但同時又不會威脅、侵犯社會與公民自由，仍是一個充滿爭議的話題。時下國人需要從美國制憲和聯(lián)邦黨人思想中汲取的，自然不是制憲者和聯(lián)邦黨人依據(jù)具體情境所做出的特定選擇，而是他們選擇背后的政治審慎和智慧。只有經(jīng)過透徹的經(jīng)驗反思，把握到政治必然性的確鑿不移性和抽象政治理論原則有限性，才有可能真正使民主共和理論轉(zhuǎn)化成為一種既不畏縮、又不冒進且有益于現(xiàn)實改善的政治理論與政治才干（statesmanship）。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院，復(fù)旦大學(xué)思想史研究中心）

參考文獻

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